Региональное природопользование. Россия как система: Комплексная хaрaктеристикa системы природопользования Региональные и локальные системы природопользования

Изучая структуру региональной системы природопользования, следует анализировать виды использования ресурсов, производство, социальную и технологическую сферу. В структуре системы природопользования все элементы находятся в тесной взаимосвязи между собой и окружающей средой.

Производство - один из элементов структуры природопользования. При эксплуатации природных ресурсов, потреблении энергии и порождении загрязнения и отходов, производственный сектор находится среди важнейших причин ухудшения качества окружающей среды.

Одна из важнейших целей производственной политики - это создать основу и условия для сильного новаторского и конкурентно способного индустриального сектора, таким образом, гарантируя его стабильность.

Сейчас ясно, что экологически чистая промышленность является не роскошью, а необходимостью. Многие сектора производства берут на себя ответственность по сохранению окружающей среды и природных ресурсов. Таким образом, производство становится не только частью проблемы охраны природных ресурсов, но также частью ее решения.

Вторым элементом структуры тесно связанного с производством, является технология производства. На современном этапе развития, перед обществом повсеместно стала задача экологизации сельскохозяйственной техники, оптимального согласования ее с природными процессами.

Проблема экологизации техники может показаться неразрешимой, т.к. за долгие годы индустриального развития, набрана слишком односторонняя инерция развития техники в экологически беззаботном режиме, и переход на качественно новый режим кажется просто невыполнимым. К тому же принимаемые до сих пор меры экологизации техники радикально не решают проблемы, а лишь оттягивают ее дополнительное решение. Борьба с загрязнениями природной среды производством ведется пока преимущественно путем строительства очистных сооружений, а не путем смены существующей технологии производства. Однако одних этих мер для решения проблемы явно недостаточно.

Во-первых, очистные сооружения, как правило, очень дороги, громоздки (занимают большие площади) и не поспевают в своих возможностях за ростом предприятий и сменой технологии.

Во-вторых, деятельность очистных сооружений ненадежна. Она не всегда достаточно эффективна, особенно если учесть нарастающую строгость норм максимально допустимого уровня (МДУ) и, кроме того, не исключена возможность аварий очистных систем со всеми вытекающими отсюда последствиями для окружающей среды и людей.

Необходимость оснащения современного производства очистными сооружениями следует рассматривать только как этап, хотя и очень важный, на пути совершенствования природопользования. Одновременно с проведением этого этапа нужно переходить к следующему, более важному и радикальному этапу - перестройке самого типа технологии производства. Необходимо переходить к безотходному производству с возможно более полной утилизацией всего комплекса веществ, поступающих в производственно-бытовую систему сельскохозяйственного производства.

Экологизированная техника (экотехника) вполне возможна. Создание ее - актуальнейшая задача человечества, и процесс этот составит основное содержание новой научно-технической революции. Перестройка технологии производства на экологической основе - таков следующий этап совершенствования природопользования после использования традиционных технологий.

Следующим элементом, который входит в систему природопользования является социальная сфера.

Ее можно охарактеризовать следующими показателями:

население - численность, распределение, естественный прирост, миграция, структура занятости;
повышение уровня жизни, в том числе сохранность качества окружающей среды;
охрана здоровья - общественное благосостояние, продолжительность жизни, акклиматизация, адаптация, питание;
условия жизни, работы, отдыха;
пространственные формы расселения - район, город.

Охрана здоровья, увеличение продолжительности человеческой жизни, оценка возможности адаптации человека к изменяющимся окружающим условиям, обеспечения соответствующих условий быта, работы, передвижений, отдыха - основные задачи проблемы гармоничного развития социальной сферы.

В последние годы стало больше уделяться внимания охране здоровья людей. Происходит незначительное увеличение числа санаториев, так за период с 1998 по 2002гг. оно составило почти 20%. Заметно возрос за исследуемый период прожиточный минимум - на 393,2%, это, прежде всего, связано с увеличением роста цен.

Природная среда и социальная сфера находятся в тесной взаимосвязи. Негативные социальные последствия, связанные с загрязнением биосферы проявляются: в ухудшении здоровья населения, ухудшении условий труда и отдыха трудящихся, увеличении уровня шума, загазованности, задымленности в производственных помещениях и местах проживания населения, ухудшении общего самочувствия людей, исчезновении или уменьшении количества диких животных и растений.

Таблица 1. Основные социально-экономические характеристики Ставропольского края

Последним элементом системы являются пригодно-климатические условия.

Климат - самый изменчивый компонент в природе. Однако изменчивость климата и его возможные колебания до сих пор точно непредсказуемы. А так как климатическими условиями определяются многие природные процессы, планирование развития сельского хозяйства, гидроэнергетики и другие задачи, имеющие народнохозяйственное значение, то вопросам климатообразования и тенденциям колебания и изменения климата, как в глобальном, так и местном масштабе уделяется очень большое внимание метеорологами и климатологами всего мира.

Природно-климатические условия играют большую роль в сельском хозяйстве. Так, сильные дожди и ветры, заморозки и засуха наносят урон, как сельскому хозяйству, так и в целом природным ресурсам.

Влияние человека на природно-климатические условия может происходить в результате его хозяйственной деятельности: вырубки лесов, распашки обширных пространств, мелиоративных мероприятий и т.д. Большую роль в сохранение земель играют леса. Объем лесовосстановления на землях государственного лесного фонда снизился в 2002г. по сравнению с 1998г. на 83,1%. На неудобных землях сельскохозяйственных формирований и других землепользователей создано: 83га - противоэрозийных лесных насаждений, 99га пастбищезащитных лесных насаждений, 20га полезащитных лесных полос. Резко сократились объемы работ, выполняемых лесхозами, по защитному лесоразведению из-за неплатежеспособности сельхозпредприятий. Полезащитные лесные полосы и другие лесонасаждения находятся в неудовлетворительном состоянии и подвергаются фактическому уничтожению из-за отсутствия охраны.

Прекращение работ по защитному лесоразведению может привести к гибели молодых насаждений, а свертывание работ по созданию защитных насаждений - к тому, что эрозионные и дефляционные процессы на почвах получат дальнейшее необратимое развитие.

Изменяя поверхность земли, человек, прежде всего, воздействует на ее отражательную способность, которая может привести к изменению радиационного баланса. Изменение влагооборота происходит в результате интенсивного орошения, уменьшающего сток воды в океан и увеличивающего испарения.

Проведя анализ, мы видим сильную связь элементов в структуре системы природопользования. Итак, уровень технической оснащенности создает возможность рационального природопользования, увеличивая совокупную мощь людей в их воздействии на природную среду. Но эта возможность становится действительностью, только накладываясь на благоприятные социальные условия, которые также должны быть достаточно рациональными. В этом случае нарастание опосредованности взаимодействия общества и природы по мере роста технической оснащенности, совершенствования производства, и социальных условий не ведет фатально к ухудшению среды. Главное, чтобы было обеспеченно единство интересов людей на базе общности основных целей социального развития.

Библиографическая ссылка

Ажмуратова М.А. СТРУКТУРА РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В АПК // Успехи современного естествознания. – 2004. – № 3. – С. 98-100;
URL: http://natural-sciences.ru/ru/article/view?id=12431 (дата обращения: 04.01.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

Краткое описание

С 1988 г. заметно усилилась работа по формированию экономического механизма природопользования. Этому способствовало создание специальных служб - комитетов по охране природы на федеральном, республиканском, краевом, областном, городском и районном уровнях. В союзном и российском комитетах по охране природы начали разрабатываться нормативно-методические документы по введению платы за загрязнение окружающей среды. При этом нормативы платы включали в себя затраты, связанные с частичной компенсацией ущерба, возникающего при загрязнении ОС. Однако новизна проблемы, неотработанность ряда вопросов методического характера, а также противодействие со стороны промышленных министерств требовали апробации данных предложений.

Введение 3
Классификация систем природопользования 5

системы природопользования 7
Управление природопользованием 13
Экономические принципы управления природопользованием в регионе 17
Управление природопользованием в регионе в новых условиях хозяйствований 17
Пути рационализации систем природопользования 18
Рационально использование природных ресурсов 19
Государственный контроль за охраной природы и природопользованием 28
Заключение 29
Список использованных источников 30

Прикрепленные файлы: 1 файл

Введение 3

Классификация систем природопользования 5
Организационная структура и функции

системы природопользования 7

Управление природопользованием 13
Экономические принципы управления

природопользованием в регионе 17

Управление природопользованием в регионе

в новых условиях хозяйствований 17

Пути рационализации систем природопользования 18
Рационально использование природных ресурсов 19
Государственный контроль за охраной природы и природопользованием 28

Заключение 29

Список использованных источников 30

Введение

В настоящее время рационализация систем природопользования имеет огромное значение для взаимоотношений общества и природной среды. Именно поэтому важно оптимизировать давление человека на каждый уровень этих систем, а для этого необходимо проанализировать особенности каждого из них и составить основные пути и программы рационализации.

Поэтому в своей курсовой работе я постарался не только раскрыть сущность каждой системы, но и найти взаимосвязь между ними.

Начнем с того, что же такое системы природопользования? А.Г. Емельянов дает такое определение:

Системы природопользования – это исторически сложившиеся формы взаимодействия человека с природной средой, обусловленные особенностями этой среды и социально-экономической структурой общества. Они формируются под влиянием комплекса факторов: природно-ресурсного потенциала территории, географических, социально-экономических, культурных и исторических условий регионов. Сочетания этих факторов обуславливают большое разнообразие систем природопользования по направлению их специализации, организации производства, величине антропогенной нагрузки на природные комплексы, размерам и экологическому состоянию территорий.

Отсюда следует что система природопользования это взаимодействие, а значит этот вопрос можно рассматривать в контексте управления природопользованием. От особенностей системы зависят и способы управления территориями/ресурсами/частями структуры из которых она состоит.

Так как, система природопользования это система «общество-природа», то важным становится не только экологическое влияние человека на окружающую среду, но экономическая составляющая этого влияния.

Поэтому необходимо взаимно-адаптировать общество к природе, в экономически выгодное потребление ресурсов с минимальным вредом для природы.

В последние десять лет в экономике России стали формироваться тенденции активного применения экономических методов регулирования охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В первую очередь об этом свидетельствуют введение платы за загрязнение окружающей природной среды и использование природных ресурсов, а также создание соответствующих фондов по формированию и использованию средств от взимаемых платежей.

Подобные механизмы уже существовали в международной практике управления природопользованием и подтвердили свою эффективность. Основным методологическим принципом установления платы за загрязнение окружающей среды был принцип "загрязнитель платит". Под этот принцип подводились соответствующая нормативно-правовая и методическая базы, исходя из него решались вопросы управления и контроля.

Классификация систем природопользования

В связи с данным в начале курсовой работы определением, предложен ряд классификаций систем природопользования, которые созданы с учетом

а) господствующей отрасли хозяйственной деятельности;

б) особенностей территориальной структуры систем природопользования;

в) иерархического уровня территориальной структуры;

г) степени адаптивности или деструктивности систем природопользования по отношению к естественной среде

На основании первого признака выделяют две группы систем природопользования. Одна из них связана с природой, которая выступает как источник предметов труда и потребления, как средство их производства (сельскохозяйственные, лесохозяйственные, водохозяйственные, мелиоративные, горно-промышленные, рекреационные системы и др.). Вторую группу образуют системы природопользования, соединенные с природой опосредованно – через изъятые из нее ресурсы. Они тесно связаны с перерабатывающими отраслями производства (черная и цветная металлургия, химическая и строительная индустрия и др.)

Перерабатывая огромные массы добытых природных материалов, они

производят большое количество отходов и используют природу как

хранилище этих отходов.

По особенностям территориальной структуры, обусловленной характером связи хозяйственной деятельности с природой, можно выделить четыре основные группы систем природопользования:

1. Фоновые системы, территориально широко использующие при-

роду как продуктивные угодья (сельскохозяйственные, лесохозяйст-

венные, промысловые, мелиоративные, водохозяйственные,

рекреационные и др.), тесно связаны с зональными свойствами природ-

ной среды и нуждаются в сохранении и развитии необходимых им

воспроизводящих свойств естественных ландшафтов.

2. Крупноочаговые системы образуют ареальные, узловые или

групповые типы отраслей природопользования, добывающих, исполь-

зующих и перерабатывающих природный материал (горнодобыча,

энергетика, металлургия, лесопереработка и др.). В тех ландшафтах, где

они размещаются, кроме запасов добываемого сырья, важное значение

имеют рельеф и грунты, возможности водоснабжения и водоочищения, т.

е. ландшафт для них – это место функционирования крупных инженерных

сооружений и размещения массовых отходов производства.

3. Очаговые системы природопользования связаны с размеще-

нием населенных пунктов и используют переработанный материал при-

роды для производства так называемой «конечной» продукции. При этом,

как правило, предъявляются менее жесткие требования к природе как к

месту размещения производства, но возникают проблемы с переработкой

4. Дисперсные системы, для которых определенное сочетание

природных свойств ландшафта – главное условие их размещения в

данном месте. Включают некоторые виды рекреации, заповедное дело,

научные исследования природных объектов, бальнеологию, особо тонкие

и точные производства в ряде промышленных областей. Такие виды

деятельности теснее других связаны с особенностями природных

условий и максимально заинтересованы в их сохранении.

Примером специализированного (фонового и очагового) приро-

допользования может служить формирование на основе следующих

хозяйственных систем: крупных минерально-ресурсных провинций и отдельных месторождений полезных ископаемых, крупных водохо-

зяйственных комплексов, промышленных лесных массивов и др.

Формирование особых типов природопользования урбанизиро-

ванных территорий (города и промышленно-городские агломерации), с

высокой степенью концентрации крупной промышленности, энергети-

ческих объектов, городской застройки, транспортной сети, определяются

как центры крупно- и мелкоочагового природопользования. Также ис-

пользуется термин «селитебное» природопользование.

Для удобства использования наиболее часто выделяют следую-

щие основные отрасли природопользования:

Эксплуатация минеральных ресурсов (добыча полезных ис-

копаемых, или недропользование);

Водопользование;

Эксплуатация почвенных ресурсов (сельское хозяйство, градо-

строительство, складирование отходов и т. д.);

Эксплуатация биотических ресурсов (лесопользование, рыбо-

ловство, охотничье хозяйство и др.)

Эксплуатация рекреационных ресурсов;

Особо охраняемые природные территории.

Подводя итог, можно констатировать, что вся человеческая дея-

тельность в той или иной степени является элементом природополь-

зования так как осуществляется в единофункционирующей системе –

биосфере и использует ее природные ресурсы и условия.

Организационная структура и функции системы природопользования

В нашей стране сформировалась к настоящему времени определенная система природопользования, представленная совокупной деятельностью специальных организаций, отраслевых, ведомственных учреждений и направленная на реализацию мероприятий по охране, использованию, воспроизводству природных ресурсов и объектов. Эта система выполняет специфические функции, имеет свои особенности.

1) Процесс непосредственного использования природных ресурсов связан с получением продукции и это представляет собой сферу материального производства.

2) Одновременно народнохозяйствен ная система природопользования выполняет социальные, экологические функции (улучшение условий труда, быта, проживания людей, развития личности).

3) Основой функционирования народнохозяйственной системы природопользования является государственный план экономического и социального развития страны. Начиная с 1975 г. в системе государственного плана экономического и социального развития планируется специальный раздел "Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов".

Существующая система природопользования объединяет следующие 5 интегрированных государственных подсистем:

1) Наблюдение и контроль за состоянием природной среды;

2) Информационная и технико-экономическая подсистема, связанная с обработкой и анализом данных (мониторинга);

3) Использование, охрана, воспроизводство природных ресурсов (производственная и непроизводственная сферы народного хозяйства);

4) Исследований взаимосвязей в системе "общественное производство - природная среда";

5) Планирование и управление природопользованием.

Сама система природопользования постоянно совершенствуется, развивается и происходит этот процесс в соответствии с законами по природопользованию (Конституция, законы и законодательные акты, постановления, решения).

Элементы народнохозяйственной системы природопользования взаимосвязаны, взаимообусловлены, дополняют друг друга, но в то же время каждое звено, каждая подсистема выполняют специфические функции и решают свой круг задач.

ПЛАН

Введение

2. Система органов контроля и управления.

2.1. Федеральные органы экологического контроля и управления.

2.2. Органы экологического управления в субъекте Российской Федерации.

2.3. Экологический мониторинг.

2.4. Экологическое и природно-ресурсное законодательство.

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Принципиально важным является то, что проблемы охраны окружающей среды и рационализации природопользования, имея междисциплинарный характер и затрагивая интересы не только ныне живущих, но и будущих поколений людей, предполагают применение экономических инструментов во взаимосвязи с государственными и социально-политическими методами. Важную роль в обеспечении экологической безопасности процессов производства и потребления, а также в устойчивом функционировании сферы природопользования и охраны окружающей среды играет механизм управления.

Учитывая возрастающее значение международного и глобального срезов экологической проблематики, управление экологической безопасностью и природопользованием в Российской Федерации осуществляется на федеральном и региональном уровне организации и принятия управленческих решений. В целях экологического управления взаимосвязано используются административно-правовые, экономические (включая рыночные), финансово-кредитные, социально-политические, морально-психологические инструменты и стимулы.

В данной работе рассмотрены роль и значение административно-правовых методов в механизме управления природопользованием и экологической безопасностью, а также: в чем состоят особенности природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления, и каков состав основных инструментов, применяемых в этих целях, какова структура органов экологического контроля и управления России, и каким образом в природоохранной сфере реализуется принцип разделения властей и обеспечивается демократизация принятия управленческих решений. Дана оценка эффективности действующей в России системы природоохранного и экологического управления, что представляет правовая база природопользования и экологической безопасности и как надо понимать первенство норм международного экологического права. Проанализировав систему управления, принимая во внимание реальную экологическую обстановку, дана оценка роли субъектов РФ в формировании правового поля охраны окружающей среды. А также, какие основные компоненты формируют систему экологических стандартов и нормативов, как определяется “цена” экологического стандарта, как взаимосвязаны национальные и международные стандарты. Каким образом в условиях рыночной экономики согласовываются и координируются природоохранные мероприятия, чем отличается целевая экологическая программа от директивного плана и что в России в первоочередном порядке необходимо предпринять для повышения эффективности механизма экологического управления.

1. Понятие и структура механизма управления природопользованием.

Механизм управления природопользованием и экологической безопасностью представляет собой целостную совокупность методов и инструментов управления, с помощью которых организуются, регулируются и координируются процессы природопользования в совокупности с производственными и социально - экономическими процессами, обеспечивается должный уровень экологической безопасности производства и потребления, воспроизводится качество окружающей среды как специфическое благо.

Механизм управления любой областью хозяйственной деятельности, как это вытекает из общей теории управления, может осуществляться и эффективно функционировать в единстве таких основных функций, как организация, планирование, прогнозирование, регулирование, учет и контроль.

Механизм экологического управления представляет собой составное звено системы управления экономикой в целом, имея сходную с последним структуру, принципы и целевую направленность на последовательную реализацию рыночных реформ и утверждение экономических подходов к управлению.

Основными звеньями механизма управления природопользованием и экологической безопасностью является совокупность административно-контрольных и экономических инструментов, чей конкретный состав представлен в таблице 1 и 2.

Административно-контрольные инструменты управления

природопользованием и экологической безопасностью

1. Экологическое и природно-ресурсное законодательство

2. Экологический мониторинг

3. Экологические стандарты и нормативы:

Нормативы и лимиты на выброс (сброс) загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения;

Лимиты водозабора и лесопользования;

Квоты на добычу биоресурсов;

Нормативы посещаемости особо охраняемых территорий;

Нормы отстрела промысловых животных, сбора дикорастущих растений;

Запреты на размещение в конкретных местах загрязняющих видов деятельности, использование токсичных веществ и тяжелых металлов.

4. Лицензирование хозяйственной деятельности:

Связанной с воздействием на окружающую природную среду и здоровье человека;

Обеспечивающей экологический мониторинг и контроль.

5. Экологическая сертификация (маркировка)

6. ОВОС и экологическая экспертиза проектов

7. Экологический аудит

В совокупности экономических инструментов природопользования и охраны окружающей среды нужно выделить залоговую систему, которая, в частности, представляет собой установленные законодательным путем или в результате добровольных соглашений платежи. Эти платежи собираются при покупке потенциально опасных товаров и возвращаются при обратном поступлении использованной продукции. Этот механизм применяется как своеобразная гарантия высокого уровня рециклирования самой продукции или ее упаковки. Табл. 2

Экономические инструменты охраны окружающей среды и природопользования

Рыночно-ориентировочные инструменты:

Природно-ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды;

Рыночные цены на природные ресурсы, поступающие в экономический оборот;

Механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды;

Залоговая система;

Интервация с целью коррекции рыночных цен и поддержки производителей (в том числе на рынках рециклируемых отходов);

Методы прямых рыночных переговоров и другие способы саморегулирования;

Добровольные природоохранные соглашения между органами экогологического контроля и предприятиями, а также между самими предприятиями-природопользователями.

Финансово-кредитные инструменты:

Формы и инструменты финансирования природоохранных мероприятий;

Кредитный механизм охраны окружающей среды, займы, субсидии и т.п.

Режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования;

Экологические и ресурсные налоги;

Система страхования экологических рисков.

В последние годы залоговый принцип стал использоваться и относительно товаров длительного пользования, в том числе – корпусов автомобилей, морозильных камер и холодильников, некоторых видов электронного оборудования.

С учетом опыта многих стран, в качестве наиболее активно применяемых, это платежи за природопользование (ресурсные платежи и платежи за загрязнение окружающей среды), а также финансово-кредитные инструменты (таблица 2). Рыночные интервенции проводятся, как правило, в виде субсидирования рыночных цен, например на сырье, являющееся результатом переработки отходов. Необходимость в таком субсидировании и поддержке производителей возникает в том случае, когда складывающиеся на рынке цены не покрывают затраты по рециклированию. Другим примером рыночной интервенции является предоставление производителям гарантий, либо способствующих формированию, либо облегчающих функционирование некоторого экологически ориентированного сектора рынка (например, поддержка выпуска природоохранного оборудования, средств экологического контроля и т.п.).

Вместе с тем конкретные методы осуществления основных функций управления, выбор организационных структур и механизмов во многом определяются особенностями объекта управления . Основными особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления является следующие:

Инфраструктурный характер продукции данной сферы (качества окружающей природной среды, ее экосистем и ресурсов) и оказываемых ею услуг (природоохранных, по ресурсосбережению, обеспечению экологической безопасности производства и потребления). В продукции данной сферы нуждаются все сектора экономики и хозяйствующие субъекты, соответственно, и методы экологического управления также должны распространяться на экономику в целом, быть методами управления тем, что сегодня называют большой экономикой;

Длительность основных воспроизводственных процессов как результат переплетения их экономических и естественных сторон, чем обусловливаются существенный временный разрыв между направляемыми в природоохрану и природовосстановление затратами и получаемыми результатами, а также высокая степень неопределенности и риска, сопровождающая многие управленческие решения;

Особая комбинация общественной и частной систем имущественных прав как следствие принадлежности многих объектов природопользования к общественным экологическим благам и ресурсам совместного применения;

Специфика сочетания рыночных и административно-контрольных инструментов управления, предопределяемая наличием в сфере природопользования и охраны окружающей среды многочисленных рыночных провалов;

Относительно (с другими секторами экономики) более высокая роль государства и его институтов в механизме управления природопользованием и охраной окружающей среды как следствие – настоятельная необходимость обработки специальных механизмов (включая социально-политические), нейтрализующих негативные стороны государственного воздействия на эту сферу.

Механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды базируется на определенной институциональной основе , которую образуют:

Система имущественных прав, включая права собственности на экологические блага, природные ресурсы и объекты экологической инфраструктуры;

Совокупность органов экологического контроля и управления (общегосударственных, региональных, местных).

Имущественные отношения (прежде всего отношения собственности) на экологические блага, природные ресурсы и объекты экологической инфраструктуры определяются действующим в каждой конкретной стране законодательством, центральным звеном которого является, как правило, Конституция. В России, согласно Ст. 9, п. 1 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на конкретной территории. Ст. 42 закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу. Ст. 9, п. 2 провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы. И, далее, в соответствии со Ст. 72, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации. Конкретизация этих конституционных норм и установление определенного режима имущественных прав осуществляется в соответствующем природно-ресурсном законодательстве, более подробный анализ которого приведен далее.

2. Система органов контроля и управления природопользовани ем.

2.1. Федеральные органы экологического контроля и управления.

В России, согласно утверждающимся демократическим подходам, система органов экологического контроля и управления базируется на таком важнейшем принципе, как разделение властей. На федеральном уровне представлены все четыре ветви власти – президентская, законодательная, исполнительная, а также судебная (рис. 1). Сходные принципы демократического управления реализуются и в субъектах Российской Федерации, но с той лишь разницей, что высшими должностными лицами таковых являются губернаторы, а во входящих в состав РФ республиках – президенты соответствующих республиканских формирований.

К числу полномочий президентской ветви власти относится выработка исходных принципов общенациональной экологической политики, а также правового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с действующей в России Конституцией Президент не только обладает правом на законодательную инициативу, но и утверждает (или отклоняет) принимаемые депутатами законы, после чего они вступают (или не вступают) в силу, а также имеет право на подготовку собственных указов. В составе президентской ветви власти функционирует Совет Безопасности РФ, а в его рамках – Межведомственная комиссия по экологической безопасности, которая готовит предложения по решению принципиальных вопросов охраны окружающей среды и природопользования.

В их числе вопросы, связанные с предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, характеризующихся особо тяжелыми экологическими последствиями, в том числе на море и в водных бассейнах России, с безопасным размещением радиоактивных отходов, обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных конвенций и договоров и др.

Законодательная (представительная) ветвь власти представлена в России двухпалатным парламентом – Федеральным Собранием, которое готовит и принимает природоохранное законодательство . Законодатели участвуют в регулировании природопользования и охраны окружающей среды также посредством включения экологических норм в хозяйственное, уголовное и административное законодательство, в том числе в Гражданский, Уголовный и другие кодексы. Существенное воздействие на охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого природопользования оказывает принимаемый обеими палатами парламента Государственный бюджет. Непосредственное значение при этом имеют структура его доходов и расходов, налоговая база, в том числе экологические и ресурсные налоги, перечень включаемых в состав бюджета федеральных экологических программ, условия и уровень финансирования системы органов власти и управления в области природопользования и охраны окружающей среды и т.д.

Участвуя в законодательном процессе и процессе нормотворчества, депутаты отражают разнообразные предпочтения избирателей в отношении конкретного набора общественных благ, включая экологические. Итогом этой деятельности и является реально реализуемая общенациональная экологическая политика, отражающая баланс интересов различных социальных слоев, общественно-политических и хозяйственных структур, их представления о степени приоритетности общественных проблем, а также подкрепления соответствующей правовой базой и материально-финансовыми ресурсами.

Исполнительная ветвь власти представлена специализированными органами государственного экологического контроля и управления, входящими в состав Правительства РФ. Деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти определяется специальным Положением, которое устанавливает:

Функции и задачи соответствующего федерального органа в конкретной области охраны окружающей среды и обеспечения экологически безопасного и устойчивого природопользования;

Порядок его взаимодействия с другими ведомствами;

Внутреннюю (как правило, территориальную) структуру.

В механизме регулирования природопользования и экологической безопасности участвуют и ряд федеральных ведомств общей компетенции. В их числе – Госстандарт РФ, Госкомстат РФ (информационно-статистическое обеспечение наряду с другими ведомствами экологического управления), Государственный Таможенный Комитет (ГТК) РФ (контроль за соблюдением требований международных договоров и экологической безопасности при пересечении грузами государственной границы), Министерство Внутренних Дел РФ (контроль за соблюдением мер пожароопасности – Управление пожарной охраны).

На федеральном уровне систему специально уполномоченных органов власти и управления природопользованием и экологической безопасностью можно разбить на три взаимосвязанных звена (рис. 1). Далее приведен анализ ведомств, выполняющих комплексно-координирующие функции.

Рис. 1. Организационная система управления охраной окружающей среды и природопользо ванием.

Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) , осуществляющее:

Разработку и реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования и координацию в этой области аналогичных функций других министерств и ведомств;

Управление государственным фондом недр и государственным водным фондом;

Наблюдение за состоянием недр и мониторинг водных объектов;

Лицензирование пользования недрами, лицензирование водопользования;

Контроль за исполнением природопользователями условий лицензионных договоров (в том числе в целях предотвращения самовольного пользования недрами и водными объектами).

Минприрода, как и многие другие органы экологического контроля и управления, для реализации своих полномочий создает в субъектах Федерации территориальные (бассейновые) подразделения, инспекции и т.п. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в ведение МПР России были переданы организации Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральной службы лесного хо зяйства России. Одновременно на подразделения МПР была возложена значительная часть функции упраздненных ведомств. В силу того, что новое положение о Министерстве природных ресурсов еще только готовится, его дополнительные функции могут быть определены с учетом тех задач, которые ранее решались данными ведомствами. Так, для Госкомэкологии основными функциями были следующие:

Межотраслевая координация и регулирование в сфере охраны окружающей среды;

Государственный экологический контроль;

Государственная экологическая экспертиза; мониторинг антропогенного воздействия на окружающую природную среду;

Мониторинг растительного и животного мира (кроме лесов);

Лицензирование экспорта биоресурсов и импорта отходов, а также всех других видов действий с отходами и др.

Большая работа также проводилась территориальными (в каждом из субъектов Федерации) органами этого Комитета, включая формирование нормативной и инструктивно-методической базы для экологического контроля и управления на местах. А также согласование с предприятиями - природопользователями нормативов допустимой техногенной нагрузки на соответствующие природные среды и предоставление им соответствующих эмиссионных разрешений (разрешений на допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду и нормативы размещения отходов) и др.

Что касается Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз), то она ранее осуществляла контрольные, регулирующие и разрешительные функции в области управления лесным фондом страны. А с учетом особой биосферной роли лесов данная служба участвовала в контроле за состоянием окружающей природной среды в целом, а также контролировала и регулировала использование объектов животного мира и среды их обитания. Конкретно, основными задачами Рослесхоза являлись:

Реализация основных направлений государственной лесной политики;

Организация и обеспечение рационального, многоцелевого и непрерывного лесопользования, воспроизводства и защиты лесов, а также сохранение и усиление средообразующих и других полезных свойств лесов;

Обеспечение сохранения природных комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное значение, а также биоразнообразия;

Совершенствование экономических и иных методов управления лесным хозяйством;

Контроль за соблюдением требований лесного законодательства и др.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) в качестве основных задач решает следующее:

Мониторинг состояния и загрязнения окружающей природной среды в целом и ее важнейших ресурсов (в том числе атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства), включая космический мониторинг состояния природных объектов;

Оценку климатических изменений.

В группу ресурсно-отраслевых ведомств, в ведении которых находится управление эффективным использованием, воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов ныне входят только два ведомства: Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) и Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России).

Основными функциями Росземкадастра являются:

Реализация государственной политики в области рационального использования земель, сохранения и воспроизводства почвенного плодородия;

Организация и проведение работ, связанных с земельной реформой, приватизацией земель и регистрацией прав собственности на землю;

Проведение землеустроительных работ, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, создание банка данных о федеральных и иных землях и др.

В компетенции Госкомрыболовства России находится:

Регулирование, использование, охрана и воспроизводство рыбных запасов, а также регулирование рыболовства;

Государственный контроль за соблюдением нормативов и правил охраны рыбных запасов, их учет, установление норм допустимого улова рыбы и других биоресурсов;

Определение нормативов чистоты вод рыбохозяйственных водоемов;

выдача разрешений (лицензий) на промысловый, спортивно-любительский, научно-исследовательский лов рыбы и др.

К органам, выполняющим по преимуществу контрольно-надзорные функции, относится

Государ ственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, входящая в систему Министерства здравоохранения РФ. Ее основными задачами являются:

Организация и ведение государственной системы санитарно-гигиенического мониторинга, включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания;

Участие в разработке целевых и территориальных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также подготовка предложений к программам оздоровления среды обитания человека;

Разработка и утверждение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов;

организация и проведение санитарно-гигиенической и эпидемиологической экспертизы, государственного контроля за соблюдением требований санитарного законодательства России.

Важные задачи в области обеспечения безопасной эксплуатации недр и промышленной безопасности выполняет Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор). Контроль за соблюдением требований законодательства в части безопасного использования ядерной энергии и материалов, радиоактивных веществ, государственный надзор за организацией и состоянием учета и хранения подобных материалов и веществ осуществляет Федеральный надзорРоссии по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор). Обеспечению управления экологической безопасностью как составной части общей безопасности служит Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствийстихийных бедствий (МЧС России). Организационная структура управления каждого из перечисленных федеральных ведомств как правило строится по административно-территориальному принципу с образованием соответствующих подразделений (комитетов, инспекций и т.п.) либо в субъектах Федерации, либо в более укрупненных округах (например, в рамках Северо-запада). С учетом проводимой в настоящее время реформы административно-территориального устройства страны и выделением семи федеральных округов предполагается ряд функций по экологическому контролю и управлению также централизовать и координировать на этом уровне.

В области охраны окружающей среды и природопользования наряду с президентской, законодательной и исполнительными органами власти и управления функционирует и судебная ветвь власти . В соответствии с действующим законодательством в России предусмотрена уголовная ответственность за совершение экологических преступлений, административная - за экологические правонарушения и гражданская - за нанесение вреда природной среде и здоровью населения. Принципиальное значение имело принятие в 1996 г. нового Уголовного кодекса РФ, IX раздел которого посвящен преступлениям против общественной безопасности, здоровья населения и экологическим преступлениям. К числу наиболее распространенных уголовных преступлений, зарегистрированных после принятия нового УК РФ, относятся незаконное занятие рыбными и другими видами добывающих промыслов, незаконные охота и порубка леса, а также загрязнение водоемов и атмосферного воздуха, характеризующиеся тяжелыми экологическими последствиями. Примерами экологических правонарушений, влекущих за собой административно-гражданскую ответственность, служат:

Выброс (сброс) вредных веществ сверх установленных нормативов;

Несоблюдение правил эксплуатации очистных сооружений, порча или уничтожение природных объектов (в том числе сельскохозяйственных угодий);

Нарушение правил пожарной безопасности в лесах и др.

Однако специалисты обращают внимание на то, что сумма средств, взыскиваемых судами с виновников загрязнения, как правило, является крайне незначительной, будучи на порядок и более, ниже реального ущерба, причиняемого окружающей природной среде и здоровью населения.

2.2. Органы экологического управления в субъекте Российской Федерации.

В соответствии с федеративным устройством России важные функции в области экологического управления и контроля за рациональным природопользованием выполняют территориальные под разделения федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, в субъектах Федерации действуют органы исполнительной власти , выполняющие данные функции во взаимосвязи с решением задач социaльнo-экoнoмичecкoгo развития региона. Анализ системы управления природопользованием и экологической безопасностью на региональном уровне важен, т.к. именно на этом уровне осуществляется взаимодействие с предприятиями, пользующимися природными ресурсами и оказывающими воздействие на окружающую среду, а также с населением.

Рассмотрим структуру региональных органов управления природопользованием и экологической безопасностью на примере Санкт-Петербурга (рис. 2) как самостоятельного субъекта РФ. Однако с учетом реализации Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти” в данную схему могут быть внесены определенные изменения.

Положения (функции, полномочия и т.п.) региональных подразделений федеральных специально "уполномоченных органов утверждаются соответствующим федеральным специально уполномоченным органом в соответствии с законодательством и федеральным Положением о его деятельности. Так, среди комплексно-координирующих органов важное место должны занимать региональные подразделения МПР России (департаменты и комитеты), осуществляющие экологический контроль и контроль в области рационального природопользовании, включающий:

Контроль за деятельностью предприятий приоритетного списка ~ основных загрязнителей среды;

Контроль за соблюдением законодательства при размещении отходов и образованием несанкционированных свалок;

Нормирование и контроль соблюдения предприятиями экологически безопасных допустимых уровней выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов;

Согласование планов природоохранных мероприятий и экологических паспортов предприятий.

Структура, порядок формирования, полномочия, организация работы комитетов, управлений и отделов в составе Администрации определяются приказом главы Администрации субъекта Федерации. В городе Санкт-Петербурге основными задачами специализированного Управления по охране окружающей среды являются:

Координация природоохранной деятельности разнообразных хозяйствующих субъектов независимо от их ведомственной подчиненности;

Организация комплексных природоохранных работ, разработка и участие в реализации природоохранных программ;

Выдача разрешений на право пользования природными ресурсами, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку и складирование вредных отходов;

Обеспечение полноты и общедоступности информации об экологической обстановке.

Рис.2. Органы управления природопользованием и экологической безопасности на уровне субъекта Федерации

(на примере Санкт-Петербурга).

Управление природопользованием и экологической безопасностью включает и местный уровень (города, административного района и т.п.), значение которого объективно повышается в условиях усиления демократических подходов к управлению. Вместе с тем в России в силу переходного характера социально-экономического развития, незавершенности политико-правовых реформ и реформирования административно-территориального устройства страны роль и значение органов местного самоуправления в области экологического регулирования окончательно не определены. Принимая во внимание опыт стран с развитыми демократическими традициями, а также учитывая специфику России и первые результаты рыночных и политических реформ, за местными органами самоуправления возможно закрепление следующих основных функций:

Оперативный мониторинг состояния окружающей природной среды;

рационализация природопользования, создание и поддержание благоприятных условий проживания населения;

Участие в разработке и контроле за реализацией целевых региональных экологических программ;

Участие в экологической экспертизе инвестиционных проектов;

Финансовое и организационное обеспечение мероприятий, включенных в соответствующие региональные планы и программы и др.

При этом органы местного самоуправления должны решать разнообразные проблемы экологического и природно-ресурсного управления с комплексных позиций, а также в тесной взаимосвязи с решением других возложенных на них социально-экономических задач, включая меры по благоустройству и озеленению территорий, организацию сбора и утилизации бытовых отходов, развитие учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта и др.

2.3. Экологический мониторинг.

Результативность управления охраной окружающей среды и природопользованием во многом зависит от качества и полноты экологической информации. Часть необходимых для экологического управления данных концентрируется в Госкомитете РФ по статистике. Информация поступает, в частности, в результате заполнения предприятиями экологического паспорта, форм обязательной статистической отчетности (2 ТП воздух, 2 ТП водхоз, 2 ТП токсичные отходы и ряда других). Сложность и своеобразие экологического управления обусловливают необходимость наличия и других баз данных, в том числе тех, которые поступают по линии экологического мониторинга.

Экологический мониторинг представляет собой определенную систему наблюдения, оценки, прогноза состояния окружающей среды и информационного обеспечения процесса подготовки и принятия управленческих решений. К числу основных задач экологического мониторинга относятся:

Наблюдение за источниками и факторами антропогенного (техногенного) воздействия на состояние окружающей природной среды;

Наблюдение за состоянием природной среды и происходящими в ней процессами под влиянием факторов антропогенного воздействия;

Оценка фактического состояния природной среды;

прогноз изменения состояния природной среды под влиянием факторов антропогенного воздействия и оценка прогнозируемого состояния природной среды;

Предоставление соответствующей экологической информации в удобной для использования форме и доведение ее до лиц, принимающих управленческие решения.

В Российской Федерации до последнего времени функционировали несколько ведомственных систем мониторинга. В их числе:

Служба мониторинга лесного фонда Федеральной службы лесного хозяйства;
- служба мониторинга водных объектов и геологической среды Минприроды;

Служба агрохимических наблюдений и мониторинга загрязнения сельскохозяйственных земель
Государственного комитета по земельным ресурсам и землеустройству;

Служба санитарно-гигиенического мониторинга (включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания) Госсанэпиднадзора;

Службы мониторинга природной среды Росгидромета;

Службы мониторинга источников антропогенного воздействия на состояние окружающей природной среды и особо охраняемых природных территорий Госкомэкологии.

Существование нескольких ведомственных систем экологического мониторинга в случае их изолированной нескоординированной работы (как это до недавнего времени имело место в России) не может не приводить к дроблению информации, а значит и к снижению ее качества о целостном природном объекте, каковым является окружающая природная среда. Кроме этого, при таком порядке очевидна неэффективность расходования весьма дефицитных управленческих средств.

В настоящее время в стране осуществляется работа по созданию Единой государственной систе мы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), в рамках которой должны быть объединены организационные и финансовые усилия ведомственных систем мониторинга (в целях наблюдения за состоянием окружающей природной средой в целом и комплексной экосистемной оценки этого состояния, включая оценку состояния здоровья населения). При этом ЕГСЭМ входит в систему глобального мониторинга окружающей природной среды.

Создание ЕГСЭМ - сложный многоступенчатый процесс, который охватывает формирование соответствующих территориальных подсистем. Ныне как на федеральном, так и на региональном уровнях налаживается обмен информацией между ведомственными службами, выполняющими специализированные задачи в области наблюдения и контроля за состоянием отдельных элементов окружающей природной среды. Созданы региональные информационно-аналитические центры, позволяющие оперативно обрабатывать соответствующую информацию.

2.4. Экологическое и природно-ресурсное законодательство.

Современная правовая база охраны окружающей среды и рационального природопользования в России формируется с начала 90-х годов XX столетия. В системе экологического права может быть выделено 2 блока:

1. Природоохранное законодательство и законодательство по экологической безопасности.

2. Природно-ресурсное законодательство.

Первый блок образуют закон РФ “Об охране окружающей природной среды”(1991), а также другие законодательные акты, как принятые в развитие основных разделов данного закона, так и регулирующие отношения в областях, смежных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Таковыми, например, являются следующие законы Российской Федерации: “Об экологической экспертизе” и “Об использовании атомной энергии” (1995), “О промышленной безопасности опасных производственных объектов” и “О лицензировании отдельных видов деятельности”(1998), “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” и “Об охране атмосферного воздуха”(1999) и др.

В природно-ресурсное законодательство, например, входят следующие законы: “Водный кодекс РФ”, “О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой баз” (1995), ”О мелиорации земель”(1996), ”Лесной кодекс РФ”(1997), “Об отходах производства и потребления” и “О плате за пользование водными объектами”(1998), ”О Государственном земельном кадастре”(1999) и др.

Процесс формирования правового поля охраны окружающей среды и природопользования нельзя считать завершенным, в этой области наблюдается множество правовых пустот. В настоящее время весомый блок законопроектов проходит стадию разработки и обсуждения. В его составе - проекты, призванные завершить процесс формирования комплекса природно-ресурсных законов. К таковым, в частности, относятся: “О растительном мире”, “О порядке лицензирования пользования недрами”, “Об исключительной экономической зоне РФ”, “О рыболовстве и охране водных биоресурсов” и др. Активно дискутируются уточнения, которые необходимо внести в Земельный кодекс РФ. Основным предметом обсуждения является вопрос о допустимости реального экономического оборота (купли, продажи, залога и т.п.) сельскохозяйственных угодий, а также права на землю иностранных юридических и физических лиц.

К числу законопроектов, направленных на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, относятся: “Об экологическом страховании”, ”Об экологической безопасности”, “Об обращении с радиоактивными отходами”, “О государственной политике в области экологического образования населения” и др. Для правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования большое значение имеет не только интенсивность законотворческой деятельности, но и ее содержательная сторона. Все экологические и природно-ресурсные законы должны исходить из общих концептуальных идей, быть взаимосвязаны или, как говорят специалисты, кодифицированы. Необходимо, чтобы они служили адекватной правовой основой не только административно-контрольных, но и экономических подходов к охране окружающей среды.

С учетом глобального характера многих экологических проблем наряду с национальным законодательством большое значение имеют международные договоры и конвенции. Согласно Ст. 5 Федерального закона “О международных договорах РФ” и в соответствии с Конституцией РФ международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международных договоров. Таким образом, в природоохранной практике обеспечивается переход к соблюдению принципа приоритетности международных соглашений над национальным законодательством. Этим также достигается гармонизация национального законодательства с общепризнанными международными нормами охраны окружающей среды и природопользования. Россия является участницей многих международных договоров и соглашений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования, поскольку ориентация национального экологического законодательства на лучшие мировые стандарты, требования, правила повышает результативность природоохранной деятельности.

В России также происходит экологизация смежных отраслей законодательства посредством учета в них природоохранных норм и норм экологической безопасности. Так, в Федеральном законе ”О защите прав потребителей”(1996) содержатся нормы, направленные на обеспечение безопасности товаров, работ и услуг для окружающей природной среды. Федеральный закон ”О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности”(1996) регулирует участие профсоюзов в формировании государственных экологических программ, проведении экспертизы безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов, в разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности.

Модернизации экономического механизма охраны окружающей среды должен служить новый Налоговый кодекс, в случае более полного отражения им экологических и ресурсных факторов. Финансовая основа охраны окружающей среды обеспечивается при адекватном отражении соответствующих затрат и затрат на воспроизводство природных ресурсов в расходной части бюджета, утверждаемого Законом ”О федеральном бюджете РФ”(на текущий год). Обеспечению необходимого уровня безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества отвечает включение соответствующей нормы в Федеральный закон ”О сертификации продукции и услуг”(1993 г., с изменениями и дополнениями от 1995, 1998 г.).

В соответствии с Конституцией РФ и с учетом переходных социально-экономических и политических условий значительной правовой силой характеризуются Указы Президента РФ. К числу Президентских Указов, охватывающих область охраны окружающей среды и природопользования, в частности, относятся: ”О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития” (от 04.02.1994, № 236), “О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию” (от 01.04.1996, № 440) и др.

Отличительной особенностью большинства российских законов является то, что они не выступают правовыми актами прямого действия. Важные элементы механизма их реализации - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (постановления Правительства РФ, инструкции различных министерств и т.п.), а для региональных законов - соответствующие акты органов власти субъектов РФ. Эти нормативные акты касаются различных аспектов обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, включая вопросы, связанные с организацией и проведением экологической экспертизы, экологического мониторинга и лицензирования, установлением и взиманием природно-ресурсных и эмиссионных платежей, деятельности специально уполномоченных органов природоохранного контроля и управления и т.п. К числу подобных документов относится, например, имеющая важное значение для всех субъектов хозяйственной деятельности, Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ ”О плате за землю”(2000).

3. Система экологических стандартов и нормативов, лицензирование и сертификация.

Система применяемых для охраны окружающей среды и рационального природопользования стандартов и нормативов - это комплекс взаимоувязанных ограничений и требований к качеству окружающей природной среды, а также требований к производственно-технологическим и организационно-управленческим процессам, производимой продукции и услугам, посредством которых гарантируются экологическая безопасность населения и производства, обеспечивается сохранение генетического фонда, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

В России принципиальные подходы к нормированию качества окружающей природной среды и установлению экологических стандартов определены в ряде федеральных законов ”Об охране окружающей природной среды”. Нормативы системы ”Охрана природы”, которые именуют экологическими стандартами, утверждаются специально уполномоченными органами экологического контроля и управления, санитарно-эпидемиологической службой, а также Госкомитетом РФ по стандартизации и метрологии (Госстандартом). Главными областями применения экологических стандартов и нормативов являются экологический контроль, прогнозирование, программирование и планирование экологических и природно-ресурсных мероприятий, экологическая экспертиза и т.д.

В современных условиях природоохранные стандарты и нормативы представляют собой весьма сложную систему показателей. Основные группы этих показателей следующие.

1. Показатели критического уровня воздействия на человека и природные комплексы, выход за пределы которых по своим медико-биологическим (гигиеническим), социально-экономическим и экологическим последствиям современная наука считает абсолютно недопустимым. Эти показатели должны выступать в качестве жестких, строго обязательных для выполнения условий при решении проектных, планово-экономических и прочих задач.

2. Показатели, определяющие порядок зонирования различных региональных образований . Зонирование устанавливает вид использования территорий, а также определяет их функциональное назначение и ограничения на использование. Территориальное зонирование, как и соблюдение ограничений, установленных на использование территорий отдельных зон, является необходимым условием обеспечения динамического экологического равновесия и устойчивого природопользования. Так, в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (1998) выделяются следующие основные функциональные зоны : общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктуры, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов. С учетом ограничений на ведение хозяйственной (в том числе градостроительной) деятельности также выделяются зоны: особо охраняемых природных территорий, санитарные и санитарно-защитные, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, санитарной охраны источников водоснабжения, залегания полезных ископаемых, чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, с экстремальными природно-климатическими условиями и др.

3. Нормативы качества окружающей природной среды - являются динамичными, т.е. они действуют в течение определенного временного интервала, который может оговариваться законодательным путем. По его истечении они изменяются - как правило, в сторону ужесточения.
Кроме того, они дифференцированы по отдельным функциональным территориальным зонам. В данном случае основным объектом нормирования являются показатели воздействия хозяйственной деятельности на природно-территориальные комплексы, элементы и ресурсы окружающей природной среды, а также здоровье человека. Нормативы качества окружающей природной среды в свою очередь подразделяются на ряд разновидностей:

- нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ (химических, токсичных), а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ в различных природных средах (атмосферном воздухе, водоемах, почве). Значительная часть этих нормативов являются санитарно-гигиеническими. Их соблюдение призвано обеспечить необходимый уровень безопасности и безвредности для здоровья человека факторов среды обитания и условий его жизнедеятельности.

- н ормативы, определяющие требования к качеству питьевой воды. В России таковыми являются санитарные правила и нормы (СанПиН). Эти требования установлены с помощью показателей, определяющих предельно допустимое содержание в питьевой воде бактерий, газов, органических и неорганических веществ, В список веществ, подлежащих контролю, включено 2000 веществ, в том числе обязательному - 200. В их числе - хлор (остаточный, свободный), нефтепродукты, поверхностно-активные вещества, нитраты, ДДТ и другие вещества.

- нормативы предельно допустимых уровней (ПДУ) техногенных воздействий и предельно допустимых нагрузок (ПДН) на окружающую природную среду и здоровье человека. Первыми из них являются ПДУ воздействия радиации, шумового загрязнения, вибрации, магнитных поле на здоровье населения (например, в России для районов жилой застройки допустимый уровень шумового воздействия в дневное время соответствует 55 децибел, в ночное время - 45 децибел; на транспортных магистралях - 65 децибел). Установление и соблюдение ПДН необходимо при формировании ТПК, развитии промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции различных хозяйственных объектов. ПДН и определяют уровень допустимого антропогенного воздействия как на отдельные природные ресурсы, так и на природные комплексы, не приводящего к нарушению экологического равновесия. Они являются разновидностью комплексных нормативов качества окружающей природной среды и подразделяются на отраслевые и региональные ПДН (примером могут служить разработанные нормы предельно допустимых воздействий на экосистему о. Байкал). Их соблюдение имеет важное значение для устойчивого функционирования экосистем и территориально-производственных комплексов. Разновидностями ПДН являются нормативы (лимиты) допустимого лесопользования, нормы отстрела промысловых животных, квоты на вылов рыбных ресурсов и т.д.

- н ормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для защиты водоемов и источников водоснабжения, особо охраняемых природных территорий, курортных и лечебно-оздоровительных зон в целях защиты их от вредных техногенных и антропогенных воздействий, а также вокруг полигонов для захоронения токсичных отходов. В России определены специальные зоны шириной от 100 до 500 м для охраны и улучшения гидрологического режима, а также благоустройства рек, озер, водохранилищ и их прибрежных территорий (например, в целях охраны рыбохозяйственных водоемов от попадания в них химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве, устанавливается 200-метровая охранная зона, где запрещается применение и хранение химических продуктов).

4. Эмиссионные нормативы - нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) исбросов (ПДС) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды и почвы. В эту же группу входят нормативы размещения различных отходов, включая токсичные и радиоактивные, нормативы (лимиты) водопользования (водоотведения) и пр. Эмиссионные нормативы непосредственно связаны с нормативами качества окружающей природной среды, т.е. с ПДК. При этом ПДК, оценивая с санитарно-гигиенической и экологической сторон состояние различных природных сред, не могут служить прямым регулятором их качественных характеристик. Эту задачу выполняют показатели ПДВ (ПДС, нормативы размещения отходов), которые устанавливаются для конкретных источников загрязнения и оказывают прямое воздействие на экологические стороны их деятельности.

При этом соблюдается следующее важное правило, которое можно объяснить на примере нормирования загрязнения атмосферного воздуха. ПДВ устанавливаются для каждого источника загрязнения при условии, что выбросы вредных веществ отданного источника и от совокупности источников города или другого населенного пункта с учетом перспективы развития промышленных предприятий и рассеивания вредных веществ в атмосфере не создадут приземную концентрацию, превышающую их ПДК для населения, растительного и животного мира.

Если в воздухе городов и других населенных пунктов концентрация вредных веществ уже превышает ПДК, а значения ПДВ по объективным причинам предприятиями не могут быть достигнуты, для таких предприятий могут быть установлены временно согласованные выбросы вредных веществ (ВСВ). При этом оговаривается необходимость поэтапного снижения показателей выбросов вредных веществ до значений, которые обеспечивают соблюдение ПДВ. Согласно действующему в России порядку, проекты нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ, а также размещения отходов разрабатываются самими предприятиями (учреждениями, организациями). При этом наряду с особенностями производственно-технологических процессов, профилем предприятия и т.д. должны учитываться также предложения местных органов власти и общественности. Утверждаются показатели ПДВ (ПДС), нормы размещения отходов специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды (как правило, региональными экологическими комитетами), а также органами санитарно-эпидемиологической службы в соответствии с их компетенцией. На одном предприятии может быть не один, а несколько источников выбросов (сбросов). Поэтому ПДВ (ПДС) устанавливаются не по предприятию в целом, а по конкретным источникам выбросов (сбросов) на основе их инвентаризации.

5. Экологические требования к продукции , устанавливаемые (как и предыдущие нормативы) с учетом системных требований к экологической безопасности. Так, в соответствии с Законом РФ ”Об охране окружающей природной среды”(Ст. 32), экологические требования к продукции должны обеспечивать соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую природную среду в процессе производства, хранения, транспортировки и использования продукции. В большинстве стран нормируется содержание химических веществ в продуктах питания. Соответствующие рекомендации разрабатывают как национальные природоохранные органы, так и Продовольственная и сельскохозяйственная комиссия ООН (ФАО), а также экспертная группа ВОЗ. Существуют допустимые уровни выделения вредных веществ из полимерных материалов в контактирующие с ними среды (вода, воздух, продукты питания).

В России в последние годы проводится большая работа по обновлению данной группы нормативов. Работа по обновлению этой группы экологических нормативов, их гармонизации с международными стандартами имеет особое значение для повышения конкурентоспособности российских товаров на внешнем рынке, особенно с учетом перспектив вступления страны в ВТО и более тесного взаимодействия со странами ЕС. Экологические показатели качества и безопасности готовой продукции должны в полной мере соответствовать международным требованиям. С учетом подписания Россией Венской конвенции по охране озонового слоя и Монреальского протокола актуальным является также контроль за производством изделий, содержащих озоноразрушающие вещества (хладоны), которые ранее широко использовались при производстве холодильников, кондиционеров, полимерных материалов и т.д. Во исполнение обязательств, вытекающих из данных международных соглашений, Россией утверждаются национальные квоты на производство озоноразрушающих веществ, организуется (ранее под контролем Госкомэкологии и его территориальных подразделений) работа по переходу на производство озонобезопасных веществ и применение соответствующих технологий. В централизованном порядке также регулируется ввоз в Российскую Федерацию (и вывоз из РФ) продукции, содержащей озоноразрушающие вещества.

6. Стандарты на системы управления качеством окружающей природной среды на предприятиях. В международной практике используется несколько серий стандартов подобного вида. В их числе: EMAS (в странах Евросоюза) и ISO 14000. На базе вторых в 1998 г. в России принята аналогичная отечественная серия стандартов ГОСТ Р ИСО 14000. Особенность этих стандартов в том, что объектом нормирования здесь выступают не отдельные экологические характеристики выпускаемой продукции или технологических процессов, а в целом организационно-управленческий процесс на предприятии. Таким образом, гарантируются необходимый уровень экологической безопасности и соблюдение природоохранных требований на всем пути: от разработки изделия, поставки сырья и оборудования, набора и обучения персонала, самого производственного процесса и далее - реализации продукции и безопасной утилизации отработавших свой срок изделий.

Лицензирование природопользования в общем плане - это предоставление права на ведение хозяйственной деятельности при наличии необходимого разрешения. В Росси в области экономики природопользования лицензированию подвергаются два основных вида деятельности:

Связанной с воздействием (прямым или косвенным) на окружающую природную среду, ее ресурсы и здоровье человека;

Деятельностью, обеспечивающей экологический мониторинг и контроль.

Таким образом, лицензирование является важным элементом экологического контроля и управления рациональным природопользованием, средством учета природопользователей и доведения до них требований, содержащихся в природоохранном законодательстве, системе экологических стандартов и нормативов. Лицензия представляет собой разрешительный документ, в котором фиксируются условия пользования (потребления) объектами природы, конкретные ограничения техногенного (антропогенного) воздействия на отдельные природные среды, ресурсы и экологические системы, плата за природопользование, а также профессиональные и иные требования к лицам, осуществляющим экологический контроль и мониторинг.

В настоящее время осуществление многих видов деятельности по природопользованию и воздействию на состояние природной среды предполагает наличие специальной лицензии. Подобным образом происходит пользование недрами, включая бурение скважин для пользования подземной водой, переработка, транспортировка и хранение углеводородного сырья. А также деятельность по утилизации отходов производства и потребления, геодезическая и картографическая деятельность (в том числе связанная с составлением земельного кадастра) и др. Перечень этих видов деятельности содержится в утвержденном Правительством РФ Положении о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды (№168 от 26.02.1996).

В соответствии с Федеральным законом “О лицензировании отдельных видов деятельности“(1998) и принятым для его исполнения Постановлением Правительства РФ ”О лицензировании отдельных видов деятельности”(от 11.04.2000) правом на выдачу лицензий и заключение соответствующих лицензионных договоров обладают федеральные специально уполномоченные органы охраны окружающей среды и природопользования (в частности, Минприрода, Госгортехнадзор и др.).

Часть видов деятельности лицензируется с последующим заключением договоров совместно территориальным подразделением федерального специально уполномоченного органа охраны окружающей среды и природопользования и органами исполнительной власти соответствующего субъекта РФ (например, порядок лицензирования и заключения договоров водопользования на территории города Санкт-Петербург, в котором участвуют Невско-Ладожское водохозяйственное Управление Минприроды и Администрация города). Территориальные органы Минприроды также выдают специальные разрешения на выброс (сброс) загрязняющих веществ и размещение отходов.

В последние годы определенное развитие получил порядок выдачи лицензий на конкурсной основе, что призвано повысить степень обоснованности их выдачи, а также получить в бюджет более высокие доходы за право на получение лицензий. Большое значение имеет также качество заключаемых лицензионных договоров. Так, в случае пользования недрами важно, чтобы в них в полной мере отражались требования комплексной добычи и переработки минерального сырья, предотвращения загрязнения природной среды, проведения компенсирующих ущерб природоохранных мероприятий.

Экологическая сертификация в странах с развитым природоохранным законодательством и сложившейся системой экологического контроля и управления имеет большое значение. В общем плане сертификация представляет собой установленную (как правило, законодательно) процедуру подтверждения соответствия продукции и образующихся при ее производстве отходов, а также потенциально опасных производств и технологических процессов экологическим стандартам, нормам и другим требованиям экологической безопасности, рационального природопользования и защиты здоровья населения.

На практике как правило применяется обязательная и добровольная сертификация . Процедура экологической сертификации в России определена Федеральным законом ”О сертификации продукции и услуг”. В соответствие с этим Законом Госстандартом России зарегистрирована в Государственном реестре Система обязательной сертификации по экологическим требованиям (Постановление Госстандарта России от 01.10.96 № 66-А). Организация и проведение обязательной сертификации на соответствие экологическим требованиям до реорганизации в 2000 г. системы органов экологического контроля и управления были возложены на Госкомэкологию России. Данным Комитетом совместно с Госстандартом подготовлена основная действующая в России нормативная документация в этой области. Объектами сертификации по экологическим требованиям в России являются:

Предприятия и производства (в том числе опытно-экспериментальные);

Продукция, использование который может сопровождаться ущербом окружающей природной среде;

Отходы производства и потребления, а также порядок обращения с ними;

системы управления охраной окружающей среды.

Особое место в этой системе отводится сертификации экологической безопасности предприятий оборонных отраслей промышленности, которая регулируется соответствующими Приказами Госкомэкологии России (№ 459 от 01.11.96 и № 71 от 25.02.97). Объектами обязательной сертификации в данном случае являются гальванические производства, производства печатных плит, технохимические процессы, литейное, сварочное и сборочно-сварочные производства, лакокрасочное, оптическое и некоторые другие виды производства.

Основными задачами действующей в стране системы экологической сертификации являются:

Реализация обязательных экологических требований природоохранного законодательства при ведении хозяйственной деятельности;

Внедрение экологически безопасных производств, технологических процессов и оборудования;

Соблюдение требований экологической безопасности и предотвращение загрязнения окружающей среды (при размещении, переработке, транспортировке, ликвидации и захоронении отходов производства и потребления, а также при производстве, эксплуатации и ликвидации различных видов продукции);

Предотвращение ввоза в страну экологически опасной продукции, отходов, технологий;

Содействие интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнение международных обязательств России в области управления качеством окружающей природной среды.

При этом установление статуса экологического сертификата и экологического знака соответствия, обеспечивает гарантию со стороны специально уполномоченных федеральных органов экологического контроля соблюдения требований природоохранного законодательства, стандартов экологической безопасности и рационального природопользования. Подобная гарантия может быть использована предприятием и как средство завоевания конкурентных преимуществ как на внутреннем, так и на международном рынках.

4. Программно-целевой метод в управлении природопользованием и экологической безопасностью.

Программно-целевой метод входит составной частью в блок административно-контрольных инструментов управления, и вместе с тем он в полной мере отвечает рыночным принципам, позволяя скоординировать различные стороны природоохранной деятельности самостоятельно хозяйствующих в рыночной среде субъектов процесса природопользования.

В первые годы рыночных реформ в России была предпринята попытка отказа от планирования как такового. Это было оправдано лишь в той мере, в какой в предшествующие годы господствующими были жестко-централизованные и директивные подходы к управлению, подменяющие достижение реальных природоохранных результатов рапортами о выполнении спущенных сверху плановых заданий. Однако постепенно, в том числе и под воздействием документов 2-ой Всемирной конференции ООН по окружающей среде и развитию, пришло понимание того, что и в рыночной экономике природоохранная деятельность нуждается в определенных формах согласования, в постановке и достижении сбалансированных текущих и долгосрочных целей. Для выработки современного аппарата экологического планирования большое значение имели документы серии прошедших в 90-е годы международных конференций руководителей природоохранных ведомств, стран - членов Европейской Экономической Комиссии (ЕЭК) ООН. Эти форумы были названы Конференциями Министров по окружающей среде.

Так, на 2-ой Конференции Министров по окружающей среде, прошедшей в Люцерне (1993) была принята “Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы”, содержащая рекомендации по выработке экологической политики в странах с переходной экономикой и разработке на ее основе национальных планов действий по охране окружающей среды.

В Софии (1995) на 3-ей Конференции Министров ”Окружающая среда для Европы” была одобрена “Экологическая программа для Европы”(Environmental Programme for Europe), подготовленная Комитетом по Экологической Политике (КЭП) ЕЭК ООН. Она представляет, по существу, долгосрочный общеевропейский план по окружающей среде и устойчивому развитию, включая систему необходимых мер в странах Центральной и Восточной Европы.

В Дании 1998 г. на 4-ой Конференции Министров “Окружающая среда для Европы” были подведены первые итоги выполнения Программы действий по охране окружающей среды (ПДООС) для стран ЦВЕ в соответствии с решениями конференции в Люцерне (1993), а также рассмотрен ход осуществления Экологической программы для Европы, принятой на конференции в Софии (1995).

Рекомендации международных конференций активно используются в планировании природоохранных мероприятий на субрегиональном, национальном и местном уровнях. В результате ведущим инструментом практического осуществления национальной политики в области охраны окружающей среды, а также планирования и координации природоохранных мероприятий в России (вслед за большинством развитых стран) становятся целевые экологические программы (ЦЭП).

Целевая экологическая программа - это система (комплекс) производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных, научно-исследовательских и иных мероприятий, согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления и обеспечивающих эффектив ное решение поставленных целевых задач в области рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Отличительной особенностью целевых программ является их комплексность, что адекватно самому характеру большинства экологических проблем, как и объекту целевого управления - сфере природопользования и охраны окружающей среды. Вместе с тем каждая из экологических программ, исходя из ее целевой направленности, призвана решить определенную, приоритетную на данный момент времени, для данного региона, сектора экономики и т.д. проблему.

Место и роль ЦЭП в механизме управления природопользованием и экологической безопасностью можно видеть на рис. 3.

В России основными яв ляются следующие виды ЦЭП:

Программы, ориентированные на ослабление экологической напряженности в так называемых проблемных регионах или зонах экологического бедствия (один из примеров - целевая программа оздоровления экологической обстановки и населения Оренбургской области);

Целевые программы технико-технологической направленности (например, ЦЭП “Отходы”);

Программы преимущественно организационно-управленческого содержания (например, ЦЭП “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра”).

Рис. 3. Принципиальная схема планирования и программирования

природопользования и экологической безопасности.

Отправным пунктом планирования и программирования является разработка и утверждение “Федеральной концепции охраны окружающей среды и устойчивого развития” как документа, отражающего нормативно-ценностной подход к сбалансированному решению социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала, в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

Данная концепция служит основой разработки Государственной стратегии охраны окружающей среды и устойчивого развития, представляющей собой долгосрочный (десятилетний, с разбивкой на пятилетия), прогноз комплексного решения проблемы сбалансированного социально-экономического развития страны и улучшения состояния окружающей природной среды. В рамках этого документа также отрабатываются основные направления структурной перестройки народного хозяйства и размещения производительных сил с учетом соблюдения требований устойчивого развития и экологической безопасности. В основе подготовки Государственной стратегии лежит принцип скользящего горизонта планирования, когда каждый год ее показатели уточняются, а целевые задания пролонгируются на очередной период. В России первый вариант Государственной стратегии был разработан на период 1996-2005 гг.

На базе Государственной стратегии в качестве составного этапа ее реализации разрабатываются двух - трехлетние Национальные планы действий по охране окружающей среды РФ. В настоящее время реализуется четвертый план действий, охватывающий период с 1999 по 2001 г. Каждый такой план действий состоит из двух взаимосвязанных частей:

Системы федеральных экологических программ, служащих выполнению приоритетных задач плана;

Перечня законопроектов, принятие которых необходимо для нормативно-правовой поддержки выполнения программ.

На следующем этапе планирования и программирования охраны окружающей среды и природопользования должна быть установлена доля экологических параметров в системе макроэкономических показателей (ВВП, ВНП, расходах федерального бюджета, валовых инвестициях и др.). Без этого невозможно подкрепить процесс выполнения экологических планов и программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. В тесной взаимосвязи с выделяемыми на природоохранные цели ресурсами находится и система экологических стандартов.

Экологическое прогнозирование и программирование на федеральном уровне служит отправным моментом разработки в различных регионах страны и секторах (отраслях) экономики аналогичных управленческих документов , а именно: региональных (отраслевых) концепций, стратегий и планов действий по охране окружающей среды и устойчивому развитию с обеспечением их выполнения разнообразными источниками финансирования.

Финансирование программных мероприятий наряду с бюджетами (федеральным и региональными) может осуществляться за счет экологических фондов (от федерального до региональных и местных), фондов воспроизводства природных ресурсов, кредитных источников, субсидий, грантов, в том числе международных финансовых учреждений, страховых фондов и др.

И, наконец, должны разрабатываться экологические стратегии и планы действий по охране окружающей среды, совмещенные с мерами по ресурсосбережению. Их выполнение может быть согласовано с участием предприятий в реализации федеральных (региональных, секторальных) экологических программ.

Для нормативно-правового обеспечения экологического прогнозирования и программирования большое значение имеет своевременное формирование не только природоохранного и ресурсного законодательства, но и дополнение, а также внесение корректив в правовую базу современной экономики в целом. Говоря об этом втором аспекте проблемы, отметим значимость принятия новой редакции Федерального закона “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ”. Этим законом должен быть создан правовой механизм регулирования экономики в рыночных условиях, определены критерии приоритетности отбора целевых федеральных программ, порядок и источники их финансирования, ответственность за неисполнение программных мероприятий и т.п.

Разработка и реализация целевых экологических программ в регионах могут быть различного уровня и назначения. Наряду с федеральными ЦЭП, финансируемыми из централизованных федеральных источников, в регионах и на местном уровне также целесообразно разрабатывать на демократической основе и с комплексных позиций целевые экологические программы. Эти программы должны формировать планы действий региональных администраций по ООС и УР и быть увязаны с принятыми в регионе концепцией и стратегиями экологически безопасного устойчивого социально-экономического развития.

Последовательность этапов разработки и реализации региональных экологических программ с учетом зарубежного опыта, рекомендаций специальных международных конференций, а также рассмотренной выше принципиальной схемы планирования и программирования в упрощенном варианте представлена следующим образом (рис. 4.).

Рис. 4. Последовательность этапов разработки и реализации ЦЭП региона .

Однако в регионах (как в субъектах Федерации, так и на местах) современные подходы и принципы экологического планирования используются далеко не в полной мере. Так, например, в Санкт-Петербурге перечень перспективных мероприятий в области охраны окружающей среды и природопользования, хотя и получил определенное отражение в долгосрочных региональных программах (например, в принятой в 1997 г. и рассчитанной на 1997-2005 гг. программе “Чистый город”), все же не может рассматриваться в качестве мер, в полной мере отвечающих современным принципам планирования ООС и УР.

К числу наиболее важных могут быть отнесены следующие задачи:

Преодоление сохраняющегося раздельного подхода к планированию экологического и социально-экономического развития города;

Обеспечение возможно более полного участия всех основных “целевых групп” природопользователей (включая предпринимательские структуры, местные органы власти, население, неправительственные организации и др.) в подготовке и реализации экологических программ;

Повышение качества обоснования эффективности и приоритетности включаемых в региональные природоохранные планы мероприятий;

Контроль за последовательной реализацией мероприятий, включаемых в долгосрочные ЦЭП, обеспечение процесса реализации необходимыми источниками финансирования, включая региональный бюджет.

“Местная повестка дня на XXI век” как инструмент сбалансированного социально-экономического и экологического управления социально-экономического и экологического управления.

Возрастающая роль в обеспечении комплексного социально-экономического и экологического управления, балансирующего и учитывающего интересы всех заинтересованных участников и на этой основе реализующего принципы устойчивого развития, принадлежит местным органам власти и самоуправления. С учетом этого, а также под воздействием международных сообществ, и в теоретическом и практическом плане отрабатывается механизм обоснования и реализации так называемой “Местной повестки дня на XXI век”, которая оценивается в качестве важной гарантии устойчивого будущего городов, муниципалитетов, как и в целом всего человечества в новом столетии. Ряд российских регионов и муниципальных образований (среди них - Кингисеппский район Ленинградской области и Приморский район Санкт-Петербурга) при содействии международных фондов подключились к данной деятельности, призванной коренным образом изменить механизмы принятия и реализации управленческих решений на местном уровне.

В рамках данного подхода устойчивое развитие рассматривается как длительный, управляемый и демократический процесс изменения общества на глобальном, региональном и локальном уровнях, нацеленный на улучшение качества жизни для настоящего и будущего поколений. Это - процесс, участниками которого должны являться все секторы местного сообщества (промышленность, энергетика, транспорт, различные социальные группы и уровни городского сообщества). И в его ходе необходимо создавать реальные механизмы интеграции ООС и эффективного использования природных ресурсов в другие существенные виды социальной, экономической, культурной и политической деятельности муниципалитетов.

Ключевыми принципами Местной повестки-21 являются:

Взаимосвязь социальных, экономических и экологических аспектов;

Межсекторальный подход в управлении и принятии решений;

Интеграция;

Партнерство;

Широкое участие, поощрение инноваций и инициатив;

соглашения, консенсус.

Формирование МПД-21, как и в рассмотренном нами в предыдущем подпункте случае (см. рис. 4.5), в качестве одного из отправных шагов имеет сбор информации, характеризующей социальное, экологическое и экономическое развитие региона и выявление на этой основе приоритетных для данного района проблем. Далее в ходе широкого демократического обсуждения, с учетом мнений и интересов всех потенциальных участников формулируются цели МПД и стратегия их достижения.

Организационная система управления процессами разработки и реализации МПД-21 на уровне городского (сельского) района представлена в следующем виде (рис. 5).

Рис. 5. Организационная система управления МПД-21 на уровне городского (областного) района.

При этом применяются разнообразные формы привлечения общественности к обсуждению ключевых для региона проблем, включая социологические опросы, анкетирование, организацию постоянно действующих семинаров по УР, периодический выпуск ТВ программ и т.п. Этим обеспечивается, как подчеркивают создатели МПД-21 для Кингисеппского района, утверждение новой формы диалога между администрацией района, промышленностью, наукой, бизнесом, общественными организациями, местным населением, которая позволяет учитывать различные интересы в процессе принятия решений и способствует достижению взаимопонимания о направлениях развития конкретных территорий.

Стратегические цели МПД являются, в свою очередь, основой, на которой - разрабатывается система перспективных и текущих планов действий по их реализации. Важнейшей составной частью этих планов действий выступают программы, направленные на решение приоритетных социально-экологических и экономических проблем района. Цели, задачи и содержание этих программ определяются проблемами конкретного региона. Например, перечень программ, охватывающих проблему обращения с отходами, может включать: организацию системы раздельного сбора твердых бытовых отходов, организацию системы раздельной переработки ТБО, предотвращение образования несанкционированных свалок и ликвидацию существующих, организацию сбора и переработки специфических отходов (люминесцентные лампы, кузова автомобилей, медицинские отходы и др.). По каждой из подобных программ должен быть определен круг участников и источники финансирования.

Механизм реализации МПД-21 предполагает использование, наряду с институциональными рычагами, административно-правовых, организационно-технических и информационных инструментов. Общей предпосылкой перехода в городах (муниципальных образованиях) к устойчивым, экологически безопасным формам социально-экономического развития является реализация комплекса мер по реконструкции и модернизации (а в случае необходимости - и созданию заново) современных предприятий и организаций экологической инфраструктуры, включая станции очистки и обеззараживания питьевой воды, канализационные коллекторы и муниципальные очистные сооружения и т.п. Важное значение имеет также создание станций, обеспечивающих комплексный экологический мониторинг, включая мониторинг качества воды в открытых водоемах и в водопроводных сетях, мониторинг загрязнения почв, особенно вдоль автомобильных дорог и железнодорожных путей.

Заключение

И в заключение, после рассмотрения всех вопросов по данной теме, нужно перечислить основные условия, необходимые для успешного применения современных методов планирования в сфере управления природопользованием.

1. Макроэкономическая и политическая стабильность в качестве минимально необходимого условия практического осуществления Планов действий, ЦЭП, МПД и др. Для нейтрализации возможных негативных процессов, сопровождающих переход к рыночной экономике, включая частичную потерю управляемости в ряде областей, необходимо развитие демократии и самодеятельности гражданского общества.

2. Наличие четкой и развитой законодательной базы и дееспособной институциональной системы, включая четкость и определенность имущественных прав на природные ресурсы и другое движимое и недвижимое имущество, а также эффективный механизм их защиты. Данная предпосылка имеет в свою очередь ключевое значение для преодоления множественности и несогласованности федеральных и региональных экологических планов и программ, их ориентации на краткосрочные в ущерб долговременным интересам и целям, нейтрализации негативных проявлений политического лоббирования узких корпоративных интересов под видом приоритетных общенациональных экологических проблем.

3. Активный поиск внутренних и внешних источников финансирования ЦЭП, МПД и др. Многие страны, такие как Китай, Индонезия, Япония, Корея и Польша создали специальные фонды для накопления поступления от налогов, штрафов и санкций за загрязнение окружающей природной среды, а также добровольных пожертвований на осуществление таких программ.

4. Акцент в ходе pea4U3aifuu планов и программ в области охраны окружающей среды на применение рыночных экономических инструментов, стимулирующих развитие экологически чистого и ресурсосберегающего производства, создающих благоприятные условия для добровольных, гибких и инновационных мер, а также обеспечивающих более широкое участие и ответственность всех слоев населения. Реализация ЦЭП (МПД) не может опираться лишь на командно-контрольные принципы, которые по преимуществу действенны лишь в краткосрочной перспективе, их применение нередко дорогостояще и может сдерживать эффективное экономическое развитие.

5. Давление общественности, всех потенциально заинтересованных групп, активная поддержка и участие населения. Определение плана первоочередных мероприятий и источников их финансирования на региональном уровне должно стать результатом децентрализованного демократического переговорного процесса между инициаторами создания ЦЭП (МПД) и всеми ее потенциальными участниками - органами власти, коммерческими банками, акционерными обществами, партиями, общественными организациями и т.д. Результатами такого переговорного процесса должны стать конкретные договора (контракты), определяющие источники финансирования и фиксирующие взаимно взятые обязательства и санкции за их нарушения.

6. Обеспечение доступа населения и научной общественности к информации о состоянии окружающей природной среды, уровне экологической безопасности производства и потребления, а также к информации о принимаемых представительными и исполнительными органами социально-экологических решениях как обязательное условие непрерывного контроля и мониторинга за результатами выполнения ЦЭП.

Список использованной литературы:

Ерофеев Б.В. Экологическое право // М., 1998.

Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации

Основные нормативно-правовые акты Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности

//под ред. Н.Д. Сорокина. СПб., 2000.

Охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности в Санкт-Петербурге за 1980-1999 годы //под ред. А.С. Баева, И.В. Сорокина. СПб., 2000.

Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и экологический менеджмент //СПб., 1999.

Пахомова Н.В., Швейдель А.Г. Внешняя и внутренняя среда экологического страхования предприятий //Проблемы страхования в аспекте национальной безопасности. СПб., 1998.

Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здоровье и природопользование в России

Царегородцев Г.А, Сенокосов Л.И., Петрупин В.В. Платежи за пользование

природными ресурсами //М., 1998

Экологическое законодательство Российской Федерации. В 2 т.

// под ред. Н.Д. Сорокина, Е.Л. Титовой. СПб., 2000.

Яндыганов П.Я., Яндыганов П.Я. Управление природопользованием в регионе;

теория, методы, практика //Екатеринбург, 1999.

Управление природопользованием (4)
Реферат >> Бухгалтерский учет и аудит
... управления природопользованием и их связь с практикой экологического регулирования. 2.1. Природопользование . Кризис природопользования . 2.2. Управление природопользованием в условиях натуральных форм хозяйствования. 2.3. Природопользование ...
Управление природопользованием в России
Курсовая работа >> Экология
Работа По дисциплине ”Природопользование ” на тему: Управление природопользованием в России Тула 2006 ... Закона в части экономического механизма природопользования . Глава 2.Методы управления природопользованием в России 2.1 Экономическое стимулирование...
Совершенствование механизма управления природопользованием на загрязненных радионуклидами территориях
Дипломная работа >> Экология
1 приложение. ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ , ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ , УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ , ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ НА ЗАГРЯЗНЕННЫХ РАДИОНУКЛИДАМИ ТЕРРИТОРИЯХ, СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ

Совокупность природных ресурсов регионa, равно, кaк и отрaслей, их использующих, обрaзует систему, свойствa которой эмерджентны, т. е. предстaвляют собой нечто большее, чем просто суммa свойств состaвляющих кaтегорий. Такая системa может быть изобильной или бедной по всей совокупности необходимых обществу ресурсов, она может в достaтке предостaвлять один ресурс, но совершенно не иметь других. Безусловно, что подобная асимметричность или, наоборот, сбалансированность природных условий в значительной степени предопределяет не только отраслевую специализацию функционирующих в них экономических комплексов, но и более общие свойства социально-экономической системы региона, в том числе ее устойчивость - способность сохранять себя при изменениях внешних условий. Несбалансированность ресурсов создает определенную внутреннюю напряженность системы - дегармонизирует хозяйственный комплекс. Однако в условиях дефицита она имеет одни признаки, a в условиях избытка - принципиально другие. Анализу этих особенностей посвящен настоящий раздел. Его цель - дать интегральное представление о наиболее общих свойствах сложившейся на сегодняшний день в регионах России системы природопользования.

Интегральный ресурсный потенциал и его использование

Наличие первичных характеристик по основным категориям природных ресурсов и их использованию позволяет решить задачу комплексной оценки ресурсного потенциала регионов. Синтез интегральных показателей осуществлен на принципах суперпозиции нескольких карт с учетом весовых коэффициентов, отражающих лимитирующее значение ресурса для хозяйственного комплекса страны в целом (в порядке убывания - минеральные, топливные, лесные, аграрные, климатические, экологические, водные и гидроэнергетические) и численность населения, занятого в использовании и переработке разных типов ресурсов для каждого региона.

По комплексу ресурсов к наиболее богатым регионам страны относятся Ханты-Мансийский автономный округ и Сахалинская область (Карта 1).

Чуть ниже этот показатель в Красноярском крае, Ямало-Ненецком и Коми-Пермяцком округах, Томской области, Еврейской автономной области. Наконец, к числу ресурсообеспеченных регионов могут быть отнесены Архангельская, Иркутская области, Коми, Удмуртия, a также группа черноземных регионов - Курская, Белгородская, Липецкая, Орловская, Тамбовская и Ульяновская области.

Минимальной ресурсной обеспеченностью отличается прикаспийская группа регионов России - в первую очередь Калмыкия, a также Дагестан и Астраханская область. Близкий к последним двум регионам уровень дефицитности природных ресурсов имеют северные регионы - Таймырский, Корякский и Ненецкий автономные округа, Мурманская и Магаданская области, а также Оренбургская, Челябинская, Новосибирская области, Бурятия и Тува. Характерно, что и в лидирующей группе и среди аутсайдеров присутствуют как старые, исторически давно освоенные, так и малонаселенные регионы недавнего освоения. Более того, близким ресурсным потенциалом обладают регионы, современное экономическое положение и политическая ориентация населения которых прямо противоположны. Это свидетельствует об отсутствии каких-либо выраженных закономерностей в распределении ресурсного потенциала по территории страны.

По показателям интегральной интенсивности использования ресурсного потенциала лидирующую группу также возглавляет Ханты-Мансийский автономный округ (Карта 2).

Несколько менее напряженным является использование ресурсов хозяйственными комплексами Ямало-Ненецкого округа, Красноярского края, Оренбургской и Костромской областей, Москвы и Карачаево-Черкессии. Еще ниже объемы удельного потребления природных ресурсов на душу населения в Коми, Иркутской и Тверской областях, Санкт-Петербурге. Этот перечень отличается от предыдущего большей долей регионов, социально-экономическое положение которых в острую фазу кризиса было относительно благополучным, что свидетельствует о том, что недостаточно просто располагать ресурсом, нужно иметь возможность его полезно использовать.

Принципы оценки структуры природопользования

Данные по различным группам природных ресурсов и объемам их использования позволяют в общем виде решить задачу количественной оценки структурного разнообразия и адаптивных возможностей системы природопользования регионов по алгортимам, изложенным в Приложении. Сходный по смыслу результат дает также сравнение ресурсного потенциала и интенсивности его использования по моделям, описанным в начале главы. При этом система природопользования, имеющая минимальный дисбаланс, является наиболее гармоничной и в принятой терминологии квалифицируется как ядро, a регионы со значительным дисбалансом - как периферия. Преобладающий тип дисбаланса (недоиспользование богатых ресурсов или интенсивная эксплуатация бедных) позволяет отнести природопользование периферийного типа к кризисному или консервативному подтипам. Итоговые результаты классификации регионов России по степени выраженности ядерных и периферийных свойств, выполненные взаимодополняющими методами, могут быть представлены в виде своеобразной диаграммы состояния региональных систем природопользования в координатах разнообразия - адаптивная устойчивость. По вертикальной оси сверху вниз нарастает структурная сложность - от предельно монотонных, до крайне разнообразных по типам природопользования, регионов. По горизионтальной оси слева направо размещены регионы в порядке лучшей сбалансированности структуры природопользований, отражающей увеличение их адаптивной устойчивости. Как эта, так и все аналогичные таблицы в последующих главах являются аналогами абстрактной схемы, приведенной в теоретическом Приложении, и отличаются лишь тем, что построены на реальных фактических данных. Из теории следует, что элементы, составляющие целостную систему, должны располагаться в поле диаграммы стреловидной группой. Естественно рaзвивaющиеся системы состоят из подсистем, имеющих ядерные, консервативные и кризисные свойствa, причем, число подсистем с нaиболее вырaженными особенностями этих типов структуры, должно быть невелико. Преоблaдaть должны промежуточные состояния, близкие к среднему. Отсюда повышенная плотность элементов (регионов) в центре таблицы и утоньшающиеся лучи, идущие к трем крайним состояниям. В идеально сбалансированной системе трехлучевая звезда должна иметь правильную форму, в реальных неизбежны отклонения в ту или иную сторону, причем, чем больше отклонений, тем менее сбалансированной является система.

Сбалансированность природопользования в разных регионах

Значительным дисбалансом между богатым природным потенциалом и низким уровнем его использования, а также избыточным разнообразием маломощной системы природопользования отличаются Эвенкия, Горный Алтай, Коми-Пермяцкий автономный округ Чувашия и Марий-Эл. Чуть более сбалансированной по разнообразию и полноте использования ресурсов является система природопользования в Якутии, Удмуртии, Мордовии, Калужской, Еврейской, Амурской и Камчатской областях, Туве и Ингушетии. Система природопользования практически всех регионов этой группы относится к кризисному типу периферии.

Проблемы противоположного характера - избыточная монотонность и однообразие комплекса природопользования (свойства консервативной периферии); значительное использование бедного или уязвимого природного потенциала характерны для Оренбургской области, Азово-Каспийских регионов (Ростовская, Астраханская области, Дагестан, Калмыкия, Ставропольский край). Следующую по остроте противоречий группу составляют северные регионы с развитой промышленностью (Мурманская и Магаданская области, Чукотский, Ненецкий и Ямало-Ненецкий округа) или находящиеся в зоне ее влияния (Таймырский округ).

В регионах с бедными природными ресурсами структура природопользования отличается по большей части низким разнообразием. Сбалансированное взаимодействие со средой хозяйственных комплексов таких регионов, как Калмыкия, Дагестан, Астраханская область возможно лишь на основе ограниченного круга эффективных форм природопользования. В несколько меньшей степени это относится к Южному Уралу, северным Таймырскому и Ненецкому округам, Мурманской и Магаданской областям.

При дефиците большинства ресурсов, сочетающемся с их интенсивным использованием (Кавказ, Предкавказье), наиболее жизнеспособными оказываются гибко управляемые, преимущественно частные формы ведения хозяйства в природопользовании. Обычно такие регионы имеют ограниченное число типов узко специализированных хозяйств, из которых самыми эффективными обычно являются наиболее крупные. В качестве примера можно привести сельское хозяйство Калмыкии, которое представлено практически исключительно овцеводством, или земледелие в Оренбургской области, где угодья одного совхоза не объедешь, порой, и за день. Характерно, что практически все перечисленные регионы расположены в условиях высокой природной нестабильности, значительных колебаний атмосферного увлажнения и объемов стока рек.

Системы природопользования Калмыкии, Дагестана, Оренбургской и Астраханской областей (сельское хозяйство, добыча минерального сырья и водопользование) характеризуются максимальным уровнем использования дефицитных природных ресурсов и структурной монотонностью.

Наиболее сбалансированной, гармонизированной с имеющимися природными ресурсами является система природопользования в Нижегородской и обеих столичных областях, в Башкирии, Рязанской, Смоленской, Вологодской областях, Хакасии, Красноярском крае. В этих регионах сложились устойчивые пропорции между запасами и интенсивностью использования разных типов ресурсов. Природопользование осуществляется наиболее комплексно, есть отрасли лидеры, но и другие предприятия достаточно развиты. В хозяйственной структуре находится место и многопрофильным предприятиям, и моноотраслевым, и узко специализированным природопользователям.

Ресурсная самодостаточность регионов

Очевидно, что регионы, поставляющие какой-то ключевой ресурс для нужд всей страны, отличаются высоким уровнем интегрированности в общероссийское экономическое пространство. Столь же интегрированным является и положение регионов, ресурсное обеспечение которых в значительной степени происходит за счет других территорий России. Тем самым, как межрегиональный сбыт избытка ресурсов, так и необходимость покрытия их дефицита за счет ввоза, выступают факторами интеграции регионов в единое государство. При этом особый интерес представляет выделение наиболее самодостаточных регионов страны, система природопользования в которых допускает автономное существование с минимальным ввозом и вывозом ресурсов.

Ресурсная самодостаточность регионов рассчитывается через потребность каждого региона во ввозе продукции отраслей природопользования (в % к полной потребности в материальных ресурсах) и превышение добычи природных ресурсов над внутрирегиональными потребностями (в % к общему производству товаров), сумма этих показателей отражает степень вовлеченности хозяйства региона во внутри российский обмен природными ресурсами, а степень ресурсной самодостаточности характеризуется величиной производства, не связанного ни с ввозом, ни с вывозом природных ресурсов. Таким образом, появляется возможность объективно оценить реальный потенциал суверенизации отдельных регионов, обусловленный низким уровнем интеграции в общероссийское ресурсное пространство.

В Сахалинской, Архангельской областях и в Норильском промрайоне степень ресурсной самодостаточности материального производства достигает 85-ти процентов. Порядка 80-ти процентов составляет значение этого показателя в Корякском округе, Камчатской, Иркутской, Калининградской и Мурманской областях, республике Коми, Таймырском округе, Приморском крае и северной части Хабаровского. Характерно, что большинство этих регионов являются приморскими. На противоположном фланге по степени интеграции в общероссийское ресурсное пространство находятся Эвенкия, Калмыкия, Ямало-Ненецкий округ, внутренние районы Якутии, Кузбасс, Москва, Липецкая, Орловская, Рязанская области, Кабардино-Балкария. Уровень ресурсного самообеспечения производственных комплексов этих регионов, не зависящего от внешних поставок, составляет 55-58 % общей товарной массы. За исключением Ямала ни один регион из этого перечня не имеет прямого выхода к внешней границе страны.

Однако и для Ямала пограничное положение является лишь номинальным, поскольку вся транспортная система этого региона действует через континентальные регионы - на полуострове нет ни одного функционирующего морского порта, даже таких как Енисейские игры и Дудинка, открывающие окно к внешнему миру для Норильского промрайона.

Очевидно, что высокая самодостаточность приморских регионов с высоким разнообразием природных ресурсов и повышение роли межрегиональных взаимодействий в континентальных, является частным случаем общей тенденции, рассмотренной ранее на примере самостоятельных государств. Отсюда следует, что именно приморские регионы из числа перечисленных нуждаются в повышенном внимании федеральных органов как реальные кандидаты на изоляцию от России. Фактически при распаде СССР и в последующих интеграционных процессах наблюдается та же схема. Первыми отделились республики Прибалтики, которые и сегодня отличаются крайне низкой степенью интегрированности в постсоветское экономическое пространство. Из стран СНГ наибольшими тенденциями к интеграции сегодня отличаются не имеющие выходов к морям и расположенные преимущественно на равнинах (низкое разнообразие) Беларусь и Казахстан. Напротив, Украина, имеющая собственные порты и высокое разнообразие территории, а также горные республики Средней Азии и Закавказья существенно меньше страдают от последствий суверенизации.

Острота проблем исчерпания ресурсов

Традиционно в категорию невозобновимых ресурсов относят топливные и минеральные, геологические сроки формирования месторождений которых существенно превышают сроки существования цивилизации. Однако отнесение водных, экологических и лесных ресурсов к категории возобновимых является сегодня достаточно проблематичным, поскольку реальные темпы их изъятия во многих случаях превышают сроки возобновления. Из рассмотренного перечня лишь климатические, гидроэнергетические и аграрные ресурсы могут однозначно рассматриваться, как возобновимые, поскольку для сложившейся технологии их использования характерна практически полная циклическая возобновимость.

Комплексная оценка остроты проблем исчерпания природных ресурсов основана на сопоставлении интенсивности использования и потенциальных запасов. В качестве критериев неблагополучия для группы невозобновимых ресурсов выступают высокие объемы добычи при низких запасах. Для возобновимых ресурсов в качестве такого критерия рассматривается низкий уровень производства продукции при высоком потенциале его ежегодного прироста. Интегральный индекс конструировался с использованием той же совокупности весовых коэффициентов, что и при интегральной оценке ресурсного потенциала.

Наиболее тревожная ситуация с истощением природно-ресурсного потенциала складывается на юге Европейской части России, в Ставропольском и Краснодарском краях, Калмыкии, Чечне, Ростовской, Волгоградской, Саратовской, Оренбургской и Челябинской областях.

Этот вывод подтверждает сделанное выше заключение об опасности предстоящего циклического ухудшения климатической и водной обстановки для экономики и социума этих регионов. Без создания эффективных механизмов оптимизации природопользования в Предкавказье и на Нижней Волге, засуха и начало падения уровня Каспия могут спровоцировать здесь обострение и без того непростой социально - экономической ситуации. Из северных регионов наиболее опасной является ситуация в Мурманской области.

Наиболее благополучна ситуация с сохранением ресурсов в Эвенкии, на Алтае, в Корякском, Ненецком, Коми-Пермяцком округах, Якутии, в Сахалинской и Томской областях. Удовлетворительным можно считать положение также в Камчатской, Калужской, Псковской, Амурской областях и в Удмуртии.

ПП не могло быть одинаковым в разные исторические времена и в обществах, находящихся на разных уровнях развития 6 . Также несомненны различия в природопользовании в разных отраслях хозяйства 7 . Ну, и то, с чего мы начали, природопользование неодинаково и по регионам.

Таким образом, в каждый данный момент в определённом месте природопользование обладает своеобразными отличительными чертами.

Исходя из определения природопользования, можно утверждать, что такие отличия имеют системный характер. В самом деле, и природа и общество представляют собой системы . Взаимодействие систем в процессе воспроизводства, а не просто контакта, тоже должно иметь системный характер. Система должна находиться в сфере взаимоотношений общества и природы и отличаться вышеперечисленными свойствами.

С учётом сказанного систему природопользования можно определить так.

Система природопользования - это исторически сложившаяся на определённой территории форма организации общественного воспроизводства процессов взаимодействия общества и природы.

Любую систему можно разделять на подсистемы по сходству входящих в её элементов (например, систематика видов или отраслевое деление) и по территориальному принципу (когда в систему объединяют разнородные, но взаимодействующие между собой элементы в силу территориальной близости).

В результате в системах природопользования выделяются две иерархические структуры: отраслевая и территориальная. Отраслевое природопользование нас непосредственно интересовать не будет, но влияние территориальных факторов на отрасли неизбежно придётся затрагивать.

3.1. Территориальная структура

Начнём с территориальной иерархии.

Природопользование сочетает в себе природные и социальные элементы и процессы, соответственно вынуждено ориентироваться как на природную, так и на социальную территориальные иерархии. Как единое целое они анализируются только в теории географической оболочки Земли.

Её иерархия включает:

глобальный уровень с глобальными системами природопользования;

несколько региональных уровней и региональные системы природопользования. Количество региональных уровней может быть различным как в зависимости от объективных факторов, так и целей выделения, но об этом в других темах;

локальный уровень. Что понимается под этим - тоже вопрос дискуссионный и его мы обсудим отдельно.

Каков бы ни был иерархический уровень территориальной системы природопользования она должна сохранять общие структурные черты, отличающие её от систем, выделенных по другим (не территориальным) признакам.

Если вновь обратиться к определению природопользования и учесть, что речь идёт о территориальных системах, то мы увидим, что на формирование систем природопользования должны влиять три группы факторов :

природно-географические , так как речь идёт о взаимодействии с природой;

социально-экономические , поскольку природопользование осуществляется в интересах людей, а интересы формируются условиями общественного воспроизводства;

культурно-исторические , из-за несомненного влияния исторической и культурной обстановки на социально-экономические и другие стороны жизни общества.

Чтобы не быть голословным проанализируем основные каналы влияния каждого из факторов на появление и развитие систем природопользования. Если по Коммонеру в экосистемах «всё связано со всем», то и в системах природопользования то же самое. Изменение каждого из факторов в большей или меньшей степени меняет все остальные.

Природно-географические факторы создают своеобразие систем природопользования через:

своеобразие сочетаний природных ресурсов на территории;

природные условия жизни людей;

экологическую ёмкость и устойчивость ландшафтов.

Рассмотрим каждое из направлений влияния.

1. По определению «сочетание природных ресурсов» - это источники природных ресурсов разного вида, расположенные на определённой целостной территории и объединённые фактическим или перспективным совместным использованием. Очевидная вещь: отсутствие какого-то ресурса, как минимум, исключает его использование на данной территории, а значит, влияет на отраслевую структуру хозяйства. Если на территории, которую сейчас занимает Марий Эл, степей не было, то и степного кочевого скотоводства здесь не могло существовать, и не могло сформироваться соответствующей культуры. Если сейчас в наших недрах нет, например, никеля, то трудно ожидать, что здесь появится никелевая промышленность. Не будет этой опасной отрасли, не будет и сопутствующих экологических проблем.

Наличие тех или иных ресурсов само по себе создаёт благоприятные предпосылки для появления добывающих и обрабатывающих отраслей, которые их используют.

Продолжая о РМЭ. Природные ресурсы, которыми территория располагает - это в основном, почвенно-климатические пригодные для некоторых отраслей земледелия и некочевого животноводства, лесные, водные и некоторые общераспространённые минеральные ресурсы. Что мы видим среди ведущих отраслей первичного сектора? Сельское хозяйство и лесозаготовки и обрабатывающие производства на их основе (пищевая промышленность, деревообработка, целлюлозно-бумажная). Какие экологические проблемы связаны с работой этих отраслей, как им противодействовать? Ответ на эти вопросы выводит на социально-экономические (управленческие) элементы в системе природопользования.

Благодаря разным наборам природных ресурсов в разных территориальных сочетаниях образуется соответствующая отраслевая структура, между разными отраслями благодаря территориальной близости налаживаются связи и возникают территориальные производственные комплексы, охватывающие целые ресурсные циклы или большие или меньшие их звенья.

2. Природные условия жизни даже в современных условиях остаются важнейшим фактором, определяющим плотность населения. Как показывают исследования миграций населения в СССР, несмотря на стимулирование заселения северных районов, население постепенно смещалось в сторону более благоприятных по климату территорий. Такие же тенденции наблюдаются в США. В свою очередь высокая плотность населения сопровождается такой же высокой нагрузкой на окружающую среду, в частности большим количеством ТБО.

Большая численность населения стимулирует развитие нересурсоёмких отраслей производства вторичного и третичного секторов. Это формирует отраслевую структуру, содержащую более высокую долю заключительных, менее экологически опасных, стадий ресурсных циклов.

Традиционно высокая плотность населения с нехваткой земельных и иных ресурсов вызывает к жизни потребность в их экономии и правовом регулировании их использования и распределения. Очевидно, что это совсем иная культура природопользования, чем на территориях с низкой плотностью населения. Русские крестьяне практиковали подсечно-огневое земледелие значительно дольше, чем европейские, не говоря уже о китайских и индийских. Соответственно расточительность природопользования у русских в крови.

3. Экологическая ёмкость это очень сильное ограничение развития нерациональных систем природопользования. Существует очень много исторических примеров, которые частично изучались в курсе социальной экологии, когда нерациональное природопользование приводило к гибели цивилизаций. Не такой драматический, но свежий пример - трагедия Аральского моря, приведшая к исчезновению региональной системы природопользования, сложившейся вокруг этого моря.

Низкая устойчивость экосистем ограничивает возможную нагрузку, например, на Севере по сравнению с лесостепными районами. Никелевый комбинат в Норильске практически полностью уничтожил тундру вокруг себя. Аналогичный комбинат в Оренбургской области тоже доставляет много неприятностей, но экосистема их выдерживает и может вынести ещё несколько отраслей.

Экологические ограничения проявляли и проявляют своё влияние не только на региональном и локальном уровнях, но могут иметь и глобальный характер. Прошлые и нынешний экологические кризисы это подтверждают. При этом не во всех из них виноваты люди. Часть кризисов была вызвана природными климатическими изменениями. Это вынуждало менять привычные системы природопользования.

Социально-экономические факторы . Построение систем природопользования зависит от них в силу:

уровня социально-экономического развития;

отраслевой структуры хозяйства;

инфраструктурной освоенности территории;

характера систем расселения;

организации систем управления природопользованием.

1. Влияние уровня развития на системы природопользования в общем плане связан с техническим прогрессом, сопровождающимся сменой технологических способов производства и стадий социально-экологического развития. Несомненно, характер взаимодействия с природой в присваивающем хозяйстве и индустриальном принципиально отличен.

Но даже и в наше время сохраняется техническое социально-экономическое неравенство. В каких-то регионах мира сохраняются реликты предыдущих стадий развития, какие-то переходят на постиндустриальный уровень. Но и в пределах одной стадии неравенство заметно.

Различия в уровнях развития даже внутри одной стадии сказываются на таких макроэкономических показателях как соотношение накопления и потребления, пропорции личного и производственного потребления, потребности в ресурсах, в т.ч. энерго- и материалоёмкости и т. д. Отсюда разный характер экологических проблем.

2. Отраслевая структура хозяйства имеет важное значение преимущественно на региональном и локальном уровнях. С точки зрения ресурсопользования и экологических последствий хозяйствования наиболее важно соотношение отраслей первичного, вторичного и третичного секторов экономики. Например, экономический потенциал Кемеровской области меньше, чем у Московской или Нижегородской, но экологическая ситуация там заметно острее именно в силу преобладания ресурсных отраслей. Понятно, что и вся система управления природопользованием здесь должна быть другой. Если в центральных промышленных областях главные проблемы связаны с уменьшением сбросов и выбросов от предприятий обрабатывающей промышленности и автотранспорта, а также бытовых отходов, то в горнодобывающих регионах речь больше должна идти о комплексном использовании ресурсов, рекультивации земель и т. д.

Так же нельзя подходить с одной меркой к аграрным и промышленным регионам и др.

3. Чем выше обеспеченность региона инфраструктурой тем активнее в нём экономическая жизнь, а значит и ресурсопользование. Освоение любой территории начинается с прокладки дорог. Как показывает и российский и зарубежный опыт не только экономика, но и население предпочитает перемещаться туда, где инфраструктура лучше. Характерно, что даже в советской плановой экономике с большим трудом и не всегда удавалось заставить отраслевые министерства строить предприятия в малоосвоенных районах. Их предпочитали размещать там, где были дороги, ЛЭП, связь и др.

Транспортная инфраструктура делает пространство более проницаемым и концентрирует антропогенную и техногенную нагрузку в более удобных местах. Например, в Россию сейчас завозят мясо аж из Бразилии и Австралии. Не будь транспорт так дёшев, поля, которые сейчас забрасываются пришлось бы засевать кормовыми культурами. В итоге Бразилия переходит к интенсивным системам ведения сельского хозяйства, а часть российских земель меняет сельскохозяйственное природопользование на лесохозяйственное.

4. С развитием транспорта связано и формирование систем расселения. Смена стадий урбанизации принципиально влияет на использование территорий. Происходит поляризация пространства. В агломерациях сосредотачивается интенсивное природопользование, а в межагломерационных пространствах экстенсивное. Появляется возможность территориально разделять техногенные и природные ландшафты.

5. Управление природопользованием хотя бы в примитивном виде в форме обычаев было всегда. По мере обострения экологического кризиса оно становится непременным элементом систем природопользования и от него всё больше зависит характер взаимодействия с окружающей средой. Неблагополучная экологическая ситуация во многих регионах России не в последнюю очередь связана с тем, что система управления природопользованием у нас фактически разрушена и представляет собой конгломерат ведомств с плохо определёнными и разграниченными функциями, находящийся к тому же в ситуации постоянных «реформ».

Контрастом выглядит обстановка в развитых странах мира, где экологические проблемы в конце 60-х - начале 70-х гг. 20 в. были во многом ещё острее, чем у нас сейчас. Но разумно выстроенная система управления природопользованием позволило нормализовать и даже улучшить ситуацию. Понятно, что пришлось вносить существенные коррективы во всю систему природопользования вплоть до ликвидации «грязных» отраслей как в Японии.

Среди культурно-исторических факторов наибольшее значение имеют:

цели развития общества;

традиции отношения к природе и природопользованию;

история природопользования.

1. Целеполагание - важнейшее отличие человека от животного. Это касается и целей общества по отношению к взаимодействию с природой. Нет смысла подробно комментировать это в целом, т. к. соответствующая тематика досконально обсуждалась в социальной экологии. Здесь стоит только упомянуть, что нюансы в определении целей могут существовать и в рамках одной культуры, в т.ч. и в региональном плане. Например, при проведении работ по оценке особо охраняемых природных территорий выяснилось разное отношение к ним у местного и не местного населения. Те же тенденции прослеживаются в конфликтах вокруг планов преобразования природы. Так в Чувашии к Чебоксарской ГЭС отношение скорее положительное, а в Марий Эл - отрицательное.

2. О традициях в отношении к природе в разных религиозных и национальных культурах тоже говорилось в курсе соцэкологии. Несмотря на глобализацию и, следовательно, унификацию обычаев, культурные различия продолжают играть заметную роль. Например, крупнейшее японское озеро Бива стало катастрофически деградировать, несмотря на принимаемые усилия по предотвращению поступления в него производственных стоков. Как выяснилось, основной вклад в загрязнение вносили поверхностно-активные вещества, содержащиеся в синтетических моющих средствах, которыми пользовалось население. Правительство обратилось к населению, проживающему в бассейне озера, с призывом перейти на мыло. Что население и сделало. Но это японское население.

Каждый может легко представить, как себя поведёт в аналогичной ситуации российское население. Российское правительство тоже не приучено о чём-то просить население. Оно бы назначило штрафы за использование ПАВ, если бы вообще озаботилось ситуацией, а население стало бы изобретать способы избежать санкций. Природа оказалась бы вообще на заднем плане.

3. Историческая эволюция создала современную природу. В этом смысле современное природопользование целиком зависит от исторического процесса. Например, современная природа Китая или Западной Европы имеет мало чего общего с дикой природой этих мест. А системы природопользования сориентированы на то, что есть сейчас.

Катастрофы на атомных станциях в Чернобыле и Фукусиме очень сильно ухудшили отношение к использованию атомной энергии. Это вызвало изменения в структуре энергопотребления, и уже сказалось, и будет сказываться на природопользовании в энергодобывающих регионах. При этом в Чернобыльском следе природопользование пришлось или совсем прекратить или существенно ограничить.

Это лишь небольшие примеры, но найти следы исторического прошлого в современном природопользовании можно практически на любой освоенной территории. Казалось бы, какое отношение имеют к делу Черемисские войны 16 века? Но если бы не они, марийцам не запретили бы заниматься кузнечным делом и селиться в городах, и как бы тогда развивалось ремесло и экономика в наших краях?