Упразднение коллегий. Учреждение коллегий и сената в России

Государственная система управления в России требовала обновлений. В результате был сформирован дворянско-чиновничий централизованный аппарат. Постепенно Боярская дума начала терять свою значимость, пока полностью не прекратила своего существования, и тогда вся законодательная, судебная и исполнительная власти перешли к Петру 1. Специальными царскими указами были введены принципиально новые системы управления государством - состоялось учреждение сената и коллегий. В этой статье будет рассказано об их назначении, структуре и координации.

Создание сената

22 февраля 1711 г. Петр 1 своим указом учредил государственный орган нового образца – Правительствующий сенат. Изначально в него входило 8 человек из числа ближайшего окружения царя. Это были крупнейшие политические деятели той эпохи. Сенаторов назначали и снимали согласно именным указам Петра. Этот высший орган управления должен был действовать постоянно и никогда не прерывать своей работы.

Сенат – это коллегиальный совет, который занимался отправлением правосудия, решением финансовых и иных вопросов, связанных с различными отраслями хозяйствования. Это было учреждение совещательного, судебного и управленческого характера. Его члены подавали на рассмотрение монарху различные вопросы, касающиеся законодательного процесса.

Те нормативные акты, которые издавал сенат, не имели юридической силы. На заседаниях законопроекты только обсуждали и давали им толкование. Сенат стоял во главе системы, и ему подчинялись все коллегии, которые ежемесячно подавали ведомости обо всех исходящих и входящих делах.

В 1711 г. некий офицер Иоганн Фридрих Блигерь составил свой проект относительно дальнейшего развития в России горного дела и подал его Петру 1 на рассмотрение. Автор назвал свой документ коллегиумом. На следующий год другой немецкий офицер заинтересовал царя своим предложением. Оно касалось организации коммерческого и ревизионного коллегиумов. Петр оценил эти пропозиции по достоинству, и началось учреждение первых коллегий. Дата сигнального указа - 12 февраля 1712 г. Он касался создания Коммерс-коллегии, которая занималась вопросами таможни, судоходства, а также внешней торговли.

Согласно царскому указу, была составлена комиссия, в которую вошли трое иноземных и несколько московских купцов, а также шестеро слободских жителей. Им было поручено выработать основные правила и пункты о коллегии коммерции. Эта комиссия проработала почти два года и составила документ о торговле. После этого она занялась таможенным уставом. К сожалению, о дальнейшей ее работе никаких сведений не сохранилось.

С этого времени началось создание коллегий, уставов и целая череда иных преобразований, после чего они постепенно стали заменять уже устаревшую систему приказов. Именно в это время обозначились название и характер будущих учреждений новой системы власти.

Дальнейшее развитие

Надо сказать, что учреждение коллегий Петром 1 и замещение ими приказов шло очень медленно и вяло. Но когда в 1715 г. царю стал ясен исход военных действий со Швецией, он более активно начал интересоваться внутренними делами государства. Известно, что в его книжке для записей под датой 14 января того же года была внесена заметка о трех коллегиях, а к 23 марта их насчитывалось уже шесть. Предполагается, что к этому Петра подтолкнуло чтение проекта о переустройстве государственного управленческого аппарата теперь уже неизвестного автора.

В документе предлагалось ввести учреждение коллегий в России, которые бы сосредоточили в себе все дела по обустройству страны. В проекте упоминалось о семи отделах, касающихся юстиции, торговли, иностранных дел, горнодобывающих разработок, армии, налогов и расходов государства. Управление структурами предполагалось отдать в руки отдельным сенаторам. Автор этого проекта приводил в пример Швецию, где уже существовала данная система, считавшаяся наилучшей в Европе.

Поручение Петра

В апреле 1715 г. он отдает приказ князю В. Долгорукову, тогдашнему русскому послу в Дании, каким-то образом достать письменные или печатные уставы тамошних коллегий. В следующем году царь принимает на службу некоего Фика, хорошо разбиравшегося в органах юстиции, экономике и полицейских делах. К тому же он отлично знал гражданское и государственное право. Именно его Петр 1 и отправляет за границу, чтобы он уже на месте досконально изучил все устройство управления.

Другой царский приказ получил венский резидент Абрам Веселовский. Он должен был найти за границей и пригласить на службу в Россию приказных людей со знанием языков. Надо сказать, что Петр 1 не скупился и платил иностранным чиновникам приличное вознаграждение в обмен на ценные сведения об их учреждениях. Такие знания он ценил больше, чем книжные.

Подготовка

В последующие два года царь провел за границей, и казалось, что без него учреждение коллегий и вовсе прекратилось. Но это было не так. Подготовка к организации новой системы шла полным ходом. Все, кто был задействован в этой работе, трудились не покладая рук, включая и самого Петра, который иногда присутствовал в датских коллегиях, просматривая дела и переписывая правила делопроизводства.

В начале 1717 г. Фик приехал в Амстердам к царю сообщить, что он закончил изучать шведское государственное устройство. Петр посылает его к Брюсу с тем, чтобы он объявил через губернское руководство и сенат, что шведские пленники, знающие гражданскую службу, могут поступить, если захотят, на русские должности в коллегии. Арестантам в России жилось несладко, поэтому многие приняли приглашение, к тому же им было обещано приличное вознаграждение.

Реестр коллегий

Все наработки, касающиеся преобразования государственного устройства, были собраны Фиком и переданы Брюсу. Активное участие в этом деле принимали и Шафиров с Ягужинским. В октябре в Россию вернулся сам Петр 1 и начался следующий этап работы – непосредственное учреждение коллегий. Год 1717 стал решающим, так как на основании всех собранных материалов был, наконец, составлен реестр, а также штат всех подразделений, которые царь утвердил 1 декабря того же года. Уже 15 числа Петр 1 подписал указ о назначении президентов и их заместителей.

Сколько было коллегий при Петре 1? Сначала 9. Адмирал Апраксин, канцлер Головкин и фельдмаршал Меньшиков так и остались возглавлять свои канцелярии, которые с этого момента стали называться по-новому. Первый из них остался во главе адмиралтейской, второй – иностранных дел, а третий – воинской коллегий. Из бывших поместного, земского и сыскного судных приказов образовалась Юстиц-коллегия, управлять которой было поручено А. Матвееву. Президентом Камер-коллегии стал князь Д. Голицын, Штатс-коллегии – И. Мусин-Пушкин, Ревизион-коллегии – Я. Долгорукий, Коммерс-коллегии – П. Толстой, Мануфактур- и Берг-коллегии - Я. Брюсов. Все эти подразделения должны были устраиваться и формироваться заново.

Но на этом не закончилось учреждение коллегий. Дата 18 января 1722 г. ознаменовалась выходом нового указа о создании уже 10-й по счету, вотчинной, в ведении которой было землеустройство и все остальные сопутствующие вопросы.

Структура

Новые подразделения должны были состоять не только из отечественных, но и из иноземных членов. Русским были отданы посты президентов и их заместителей – вице-президентов, а также по 4 должности советников и асессоров, по одному – секретаря, нотариуса, актуария, регистратора, переводчика и подьячих трех статей. Иностранцам же отводилось по одному месту асессора или советника и секретаря.

Учреждения коллегий должны были начать свою работу только в 1719 г., а до этого срока составлялись все необходимые документы, правила и т. д. Кроме того, нужно было подыскать персонал. В царском указе, который был передан президентам, говорилось, что на должности они не могут принять ни своих родственников, ни друзей. Для этого предлагалось выбрать по 2 или 3 кандидата на место и представить их в коллегиях, а там уже выбрать кого-то из них путем баллотировки шарами.

Трудности устройства

Петр дал своим подчиненным, поставленным во главе коллегий, всего год на формирование вверенных им подразделений, ну а пока все управления работали в старом режиме. Учреждение коллегий шло очень вяло, пока царь был в отъезде. Когда же он возвратился, то понял, что некоторые президенты сделали очень мало, а иные и вовсе не приступали к своей работе. Петр был очень зол и даже угрожал им дубинкой. Видя такой поворот событий, Брюс вскоре отказался от устройства новых органов. Его заменил Фик.

Начало работы

В 1718 г. штат низших чинов коллегий был практически укомплектован. Большинство из них были взяты из старых приказов. Через год закончили с составом и утверждением всех должностей и регламентов большей части коллегий. Наконец, в 1720 г. работа по устройству была закончена. Увидел свет генеральный регламент, в котором были прописаны общие правила коллегий.

С созданием нового органа заполнился тот пробел в госучреждениях, благодаря которому сенат был освобожден от рассмотрения мелких дел, поступающих от частных лиц и занялся только законодательными вопросами и чрезвычайными государственными делами, не терпящими отлагательства.

Учреждение министерств

Со временем коллегии стали тормозить развитие государства, так как бюрократизм в них достиг своего апогея. Наконец, 8 сентября 1802 г. по инициативе Александра I был издан Манифест «Об учреждении министерств». Всего было создано 8 таких подразделений, каждое из которых отвечало за свою сферу деятельности: военно-морских сил, военно-сухопутных сил, внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции, иностранных дел и народного просвещения.

У всех министерств были свои структурные подразделения, которые выстраивались по функциональному принципу. Первоначально их называли экспедициями, а затем переименовали в департаменты. Для их слаженной деятельности собирались специальные совещания, называемые «Комитетом министров», где довольно часто присутствовал и сам император.

Права и обязанности руководителей

Учреждение министерств вместо коллегий положило начало единоличной власти и такой же ответственности. Это означало, что высокопоставленный чиновник сам управлял вверенным ему ведомством при помощи канцелярии и учреждений, находящихся у него в непосредственном подчинении. Кроме того, за все ошибки, допущенные в его министерстве, он также отвечал самолично.

Кроме того, для обсуждения дел государственной важности был создан еще и «Совет непременный», куда входило 12 членов правительства. Он заменил временные и случайные совещания, устраиваемые во времена правления Екатерины 2 и Павла 1.

Через 9 лет после учреждения министерств были установлены их права и порядок деятельности. Каждый руководитель своего ведомства имел от одного до нескольких заместителей (товарищей), которые являлись членами Государственного совета и Комитета министров. Также в число их обязанностей входило и обязательное присутствие в сенате. Каждое профильное делопроизводство велось в министерских канцеляриях. Такой порядок сохранялся вплоть до свершения Октябрьской революции 1917 г. При советской власти на базе имперских министерств создали народные комиссариаты.

Всю государственную деятельность Петра I условно можно разделить на два периода: 1695-1715 годы и 1715-1725.

Особенностью первого этапа были спешка и не всегда продуманный характер, что объяснялось ведением Северной войны. Реформы были нацелены прежде всего на сбор средств для ведения войны, проводились насильственным методом и часто не приводили к желаемому результату. Кроме государственных реформ на первом этапе проводились обширные реформы с целью модернизации уклада жизни.

Во втором периоде реформы были более молнеиносными и непродуманными и направленными на внутреннее обустройство государства.

В целом реформы Петра были направлены на укрепление Российского государства и приобщение правящего слоя к западноевропейской культуре с одновременным усилением абсолютной монархии. К концу правления Петра Великого была создана мощная Российская империя, во главе которой находился император, обладавший абсолютной властью. В ходе реформ было преодолено технико-экономическое отставание России от ряда других европейских государств, завоёван выход к Балтийскому морю, проведены преобразования во всех сферах жизни российского общества. В то же время, народные силы были крайне истощены, разросся бюрократический аппарат, были созданы предпосылки (Указ о престолонаследии) для кризиса верховной власти, приведшие к эпохе «дворцовых переворотов».

Реформы государственного управления

У Петра I поначалу отсутствовала четкая программа реформ в сфере государственного правления. Появление нового государственного учреждения или изменение административно-территориального управления страной диктовалось ведением войн, которое требовало значительных финансовых ресурсов и мобилизации населения. Унаследованная Петром I система власти не позволяла собрать достаточно средств на реорганизацию и увеличение армии, постройку флота, строительство крепостей и Санкт-Петербурга.

С первых лет правления Петра прослеживалась тенденция снижения роли малоэффективной Боярской думы в управлении государством. В 1699 году при царе была организована Ближняя канцелярия, или Консилиум (Совет) министров , состоявший из 8 доверенных лиц, управлявших отдельными приказами. Это был прообраз будущего Правительствующего Сената, сформированного 22 февраля 1711 года. Последние упоминания о Боярской думе относятся к 1704 г. В Консилии был установлен определённый режим работы: каждый министр имел особые полномочия, появляются отчетность и протоколы заседаний. В 1711 г. вместо Боярской думы и подменявшей её Консилии был учрежден Сенат. Пётр так сформулировал основную задачу Сената: «Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны. »

Созданный Петром для текущего управления государством на время отсутствия царя (в то время царь отправлялся в Прутский поход), Сенат, в составе 9 человек, превратился из временного в постоянно действующее высшее правительственное учреждение, что было закреплено Указом 1722 года. Он контролировал правосудие, ведал торговлей, сборами и расходами государства, наблюдал за исправностью отбывания дворянами воинской повинности, ему были переданы функции Разрядного и Посольского приказов.

Решения в Сенате принимались коллегиально, на общем собрании и подкреплялись подписями всех членов высшего государственного органа. Если один из 9 сенаторов откажется подписать решение, то решение считалось недействительным. Таким образом Пётр I делегировал часть своих полномочий Сенату, но в то же время возложил на его членов персональную ответственность.

Одновременно с Сенатом появилась должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений: выявляли случаи нарушения указов и злоупотреблений и доносили Сенату и царю. С 1715 года за работой Сената следил генерал-ревизор, с 1718 переименованный в обер-секретаря. С 1722 года контроль над Сенатом осуществляют генерал-прокурор и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры всех других учреждений. Никакое решение Сената не имело силы без согласия и подписи генерал-прокурора. Генерал-прокурор и его заместитель обер-прокурор подчинялись напрямую государю.

Сенат как правительство мог принимать решения, но для их исполнения требовался административный аппарат. В 1717-1721 годах была проведена реформа исполнительных органов управления, в результате которой система приказов с их расплывчатыми функциями была заменена по шведскому образцу 11 коллегиями - предшественниками будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Были введены:

• Коллегия чужестранных (иностранных) дел.
• Военная коллегия - комплектование, вооружение, снаряжение и обучение сухопутной армии.
• Адмиралтейств-коллегия - военно-морские дела, флот.
• Камор-коллегия - сбор доходов государства.
• Штатс-контор-коллегия - ведала расходами государства,
• Ревизион-коллегия - контроль сбора и расходования казённых средств.
• Коммерц-коллегия - вопросы судоходства, таможни и внешней торговли.
• Берг-коллегия - горно-металлургическое дело.
• Мануфактур-коллегия - лёгкая промышленность.
• Юстиц-коллегия - ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты - купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства).
• Духовная коллегия - управляла церковными делами (позже Святейший Правительствующий синод).

В 1721 году была образована Вотчинная коллегия - ведала дворянским землевладением (рассматривались земельные тяжбы, сделки на куплю-продажу земли и крестьян, сыск беглых).
В 1720 годах на правах коллегии был образован Главный магистрат, управлявший городским населением.
В 1721 году учреждена Духовная коллегия или Синод - рассматривались дела церкви.
С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4-5 советников и 4 асессоров.
Кроме того действовали Преображенский приказ (политический сыск), Соляная контора, Медный департамент, Межевая канцелярия.
«Первейшими» коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и Иностранных дел.
На правах коллегий находились два учреждения: Синод и Главный магистрат.
Коллегии подчинялись Сенату, а им - губернская, провинциальная и уездная администрация.

Областная реформа

В 1708-1715 годах была проведена областная реформа с целью укрепления вертикали власти на местах и лучшего обеспечения армии снабжением и рекрутами. В 1708 году страна была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, наделёнными всей полнотой судебной и административной власти: Московскую, Ингермандландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Московская губерния давала более трети поступлений в казну, за ней шла Казанская губерния.

Губернаторы также ведали расположенными на территории губернии войсками. В 1710 году появились новые административные единицы - доли, объединявшие 5536 дворов. Первая областная реформа не решила поставленных задач, а лишь значительно увеличила число государственных служащих и затраты на их содержание.

В 1719-1720 годах была проведена вторая областная реформа, ликвидировавшая доли. Губернии стали делиться на 50 провинций во главе с воеводами, а провинции на дистрикты во главе с земскими комиссарами, назначаемыми Камер-коллегией. В ведении губернатора остались только военные и судебные дела.

В результате реформ государственного управления закончилось оформление абсолютной монархии, а также бюрократической системы, на которую опирался император.

Контроль за деятельностью государственных служащих

Для контроля за исполнением решений на местах и уменьшения повальной коррупции с 1711 года учреждалась должность фискалов, которые должны были «тайно проведать, доносить и обличать» все злоупотребления, как высших, так и низших чиновников, преследовать казнокрадство, взяточничество, принимать доносы от частных лиц. Во главе фискалов стоял обер-фискал, назначавшийся царем и ему подчинявшийся. Обер-фискал входил в состав Сената и поддерживал связь с подчиненными фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - особое судебное присутствие из четырёх судей и двух сенаторов (существовала в 1712-1719 гг.).

В 1719-1723 гг. фискалы подчинялись Юстиц-коллегии, с учреждением в январе 1722 г. должности генерал-прокурора были поднадзорны ему. C 1723 г. главным фискалом стал генерал-фискал, назначаемый государем, его помощником - обер-фискал, назначаемый Сенатом. В связи с этим фискальская служба вышла из подчинения Юстиц-коллегии и вновь обрела ведомственную самостоятельность. Вертикаль фискального контроля была доведена до уровня города.

Реформы армии и флота

При вступлении на царство Пётр получил в распоряжение постоянное стрелецкое войско, склонное к анархии и мятежам, не способное сражаться с западными армиями. Преображенский и Семёновский полки, выросшие из детских потех юного царя, стали первыми полками новой российской армии, построенной с помощью иностранцев по европейскому образцу. Реформирование армии и создание флота стали необходимыми условиями победы в Северной войне 1700-1721 годов.

Готовясь к войне со Швецией, Пётр велел в 1699 году произвести общий рекрутский набор и начать обучение солдат по образцу, заведённому у преображенцев и семёновцев. Этот первый рекрутский набор дал 29 пехотных полков и два драгунских. В 1705 году каждые 20 дворов должны были выставлять на пожизненную службу одного рекрута, холостого парня в возрасте от 15 до 20 лет. Впоследствии рекрутов стали брать с определённого числа душ мужского пола среди крестьян. Набор во флот, как и в армию, осуществлялся из рекрутов.

Если поначалу среди офицеров были преимущественно иностранные специалисты, то после начала работы навигационной, артиллерийской, инженерной школ рост армии удовлетворялся русскими офицерами из дворянского сословия. В 1715 году в Петербурге была открыта Морская академия. В 1716 году был издан Воинский Устав, строго определявший службу, права и обязанности военных.

В результате преобразований была создана сильная регулярная армия и мощный военно-морской флот, которого ранее у России просто не было. К концу царствования Петра численность регулярных сухопутных войск достигала 210 тыс. (из них числилось 2600 в гвардии, 41 550 в коннице, 75 тыс. в пехоте, 74 тыс. в гарнизонах) и до 110 тыс. нерегулярных войск. Флот состоял из 48 линейных кораблей; галер и других судов 787; людей на всех судах было почти 30 тыс.

Церковная реформа

Одним из преобразований Петра I была осуществлённая им реформа церковного управления, направленная на ликвидацию автономной от государства церковной юрисдикции и подчинение российской иерархии Императору. В 1700 году, после смерти патриарха Адриана, Пётр I вместо созыва собора для выборов нового патриарха временно поставил во главе духовенства митрополита Рязанского Стефана Яворского, получившего новый титул Блюстителя патриаршего престола или «Экзарха».

Для управления имуществом патриаршего и архирейских домов, а также монастырей, в том числе и принадлежащими им крестьянами (примерно 795 тыс.) был восстановлен Монастырский приказ во главе с И. А. Мусиным-Пушкиным, который вновь стал ведать судом над монастырскими крестьянами и контролировать доходы от церковно-монастырских землевладений.

В 1701 вышла серия указов для реформирования управления церковно-монастырскими владениями и устройства монашеского быта. Наиболее важными были указы 24 и 31 января 1701 г.

В 1721 году Пётр утвердил Духовный регламент, составление которого было поручено псковскому епископу, приближённому царя малороссу Феофану Прокоповичу. В результате произошла коренная реформа церкви, ликвидировавшая автономию духовенства и полностью подчинившая его государству.

В России было упразднено патриаршество и учреждена Духовная коллегия, вскоре переименованная в Святейший Синод, который был признан восточными патриархами равночестным патриарху. Все члены Синода назначались Императором и приносили ему верноподданическую присягу при вступлении в должность.

Военное время стимулировало изъятие ценностей из монастырских хранилищ. Пётр не пошёл на полную секуляризацию церковно-монастырских владений, которая была осуществлена значительно позже, в начале царствования Екатерины II.

Вероисповедная политика

Эпоха Петра была отмечена тенденцией к большей религиозной терпимости. Петр прекратил действие принятых Софьей «12 статей», согласно которым старообрядцы, отказавшиеся отречься от «раскола», подлежали сожжению на костре. «Раскольникам» было позволено исповедовать свою веру, при условии признания существующего государственного порядка и уплаты налогов в двойном размере. Полная свобода веры была предоставлена приезжавшим в Россию иностранцам, сняты ограничения на общение православных с христианами иных конфессий (в частности разрешены межконфессиональные браки).

Финансовая реформа

Азовские походы, а затем и Северная война 1700-1721 годов требовали огромных средств, на сбор которых и были направлены финансовые реформы.

На первом этапе всё сводилось к поиску новых источников средств. К традиционным таможенным и кабацким поборам добавлялись сборы и выгоды от монополизации продажи отдельных товаров (соли, алкоголя, дёгтя, щетины и т. д.), косвенных налогов (банные, рыбные, конские налоги, налог на дубовые гробы и т. д.), обязательное использование гербовой бумаги, чеканка монет меньшего веса (порча).

В 1704 году Петром была проведена денежная реформа, в результате которой основной денежной единицей стала не деньга, а копейка. Она отныне стала равняться не ½ деньги, а 2 деньгам, а слово это впервые появилось на монетах. Тогда же был отменен и неразменный рубль, бывший с XV века условной денежной единицей, приравненной к 68 граммам чистого серебра и использовавшейся в качестве эталона при обменных операциях. Важнейшей мерой в ходе финансовой реформы стало введение подушной подати вместо существовавшего до этого подворного обложения. В 1710 году была проведена «подворная» перепись, показавшая уменьшение количества дворов. Одной из причин такого уменьшения было то, что с целью уменьшения налогов несколько дворов обносили одним плетнем, и делали одни ворота (это считалось при переписи одним двором). В силу указанных недостатков было принято решение о переходе к подушной подати. В 1718-1724 годах была проведена повторная перепись населения параллельно с ревизией населения (пересмотром переписи), начавшейся в 1722 году. По этой ревизии лиц податного состояния оказалось 5 967 313 человек.

На основе полученных данных правительство разделило на численность населения количество денег, необходимых для содержания армии и флота.

В результате был определён размер подушной подати: крепостные помещиков платили государству 74 копейки, государственные крестьяне - 1 рубль 14 копеек (так как не платили оброк), городское население - 1 рубль 20 копеек. Облагались податью только мужчины, независимо от возраста. Дворянство, духовенство, а также солдаты и казаки от подушной подати освобождались. Душа была счётной - между ревизиями умершие не исключались из податных списков, новорождённые не включались, в результате налоговая нагрузка распределялась неравномерно.

В результате податной реформы был значительно увеличен размер казны за счёт распространения налогового бремени не только на крестьянство, но и на их помещиков. Если в 1710 году доходы простирались до 3 134 000 руб.; то в 1725 году их было 10 186 707 руб. (по иностранным сведениям - до 7 859 833 руб.).

Преобразования в промышленности и торговле

Осознав во время Великого посольства техническое отставание России, Пётр не мог обойти стороной проблему реформирования российской промышленности. Одной из главных проблем было отсутствие квалифицированных мастеров. Царь решал эту проблему путём привлечения на русскую службу иностранцев на выгодных условиях, посылкой русских дворян на обучение в Западную Европу. Фабриканты получали большие привилегии: освобождались с детьми и мастерами от военной службы, были подсудны только суду Мануфактур-коллегии, избавлялись от податей и внутренних пошлин, могли беспошлинно привозить из-за границы нужные им инструменты и материалы, их дома освобождались от военного постоя.

Около Нерчинска в Сибири в 1704 был построен первый в России сереброплавильный завод. В следующем году он дал первое серебро.

Существенные меры были предприняты по геологоразведке полезных ископаемых России. Ранее российское государство в сырьевом отношении полностью зависело от иностранных государств, прежде всего, Швеции (оттуда везли железо), однако после открытия залежей железной руды и других полезных ископаемых на Урале надобность в закупках железа отпала. На Урале в 1723 заложен крупнейший железоделательный завод в России, из которого развился город Екатеринбург. При Петре были основаны Невьянск, Каменск-Уральский, Нижний Тагил. Появляются оружейные заводы(пушечные дворы, арсеналы) в Олонецком крае, Сестрорецке и Туле, пороховые заводы - в Петербурге и под Москвой, развивается кожевенная и текстильная промышленность - в Москве, Ярославле, Казани и на Левобережной Украине, что обуславливалось необходимостью производства экипировки и обмундирования для русских войск, появляется шелкопрядение, производство бумаги, цемента, сахарный завод и шпалерная фабрика.

В 1719 году была издана «Берг-привилегия», по которой всякому давалось право всюду искать, плавить, варить и чистить металлы и минералы при условии платежа «горной подати» в 1/10 стоимости добычи и 32-х долей в пользу владельца той земли, где найдены залежи руды. За утайку руды и попытку препятствовать добыче собственнику грозила конфискация земли, телесное наказание и даже смертная казнь «по вине смотря».

Основной проблемой на русских мануфактурах того времени была нехватка рабочей силы. Проблема решалась насильственными мерами: к мануфактурам приписывали целые деревни и сёла, крестьяне которых отрабатывали свои подати государству на мануфактурах (такие крестьяне получат название приписных), на фабрики посылали преступников и нищих. В 1721 году последовал указ, в котором разрешалось «купецким людям» покупать деревни, крестьян которых можно было переселять на мануфактуры (такие крестьяне получат название посессионных).

Дальнейшее развитие получила торговля. Со строительством Петербурга роль главного порта страны перешла от Архангельска к будущей столице. Сооружались речные каналы.

В целом политику Петра в торговле можно охарактеризовать как политику протекционизма, заключающуюся в поддержке отечественного производства и установление повышенных пошлин на импортную продукцию (это соответствовало идее меркантилизма). В 1724 году был введён защитный таможенный тариф - высокие пошлины на иностранные товары, которые могли изготовлять или уже выпускали отечественные предприятия.

Таким образом, при Петре было положено основание русской промышленности, в результате чего в середине XVIII века Россия вышла на первое место в мире по производству металла. Число фабрик и заводов в конце царствования Петра простиралось до 233.

Социальная политика

Основная цель, преследуемая Петром I в социальной политике, - юридическое оформление сословных прав и обязанностей каждой категории населения России. В результате сложилась новая структура общества, в которой более отчётливо сформировался сословный характер. Были расширены права и определены обязанности дворянства, и, в то же время, усилен крепостной гнёт крестьян.

Дворянство

Основные вехи:

1. Указ об образовании 1706 года: боярские дети в обязательном порядке должны получить либо начальное школьное, либо домашнее образование.
2. Указ о вотчинах 1704 года: дворянская и боярская вотчины не делятся и приравниваются друг к другу.
3. Указ о единонаследии 1714 года: землевладелец, имеющий сыновей, мог завещать всё своё недвижимое имущество только одному из них по выбору. Остальные были обязаны нести службу. Указ знаменовал окончательное слияние дворянского поместья и боярской вотчины, тем самым, окончательно стерев разницу между двумя сословиями феодалов.
4. «Табель о рангах» 1721(1722) года: разделение военной, гражданской и придворной службы на 14 рангов. При достижении восьмого класса любой чиновник или военный мог получить статус потомственного дворянства. Тем самым карьера человека зависела прежде всего не от его происхождения, но от достижений на государственной службе.
5. Указ о престолонаследии 5 февраля 1722 года: в связи с отсутствием наследника Петр I решает издать приказ о престолонаследии,в котором оставляет за собой право назначать себе наследника ( церемония коронации супруги Петра Екатерины Алексеевны)

Место прежнего боярства занял «генералитет», состоящий из чинов первых четырёх классов «Табели о рангах». Личная выслуга перемешала представителей прежней родовой знати с людьми, поднятыми службой.

Законодательные меры Петра, не расширяя существенно сословных прав дворянства, существенно изменили его обязанности. Военное дело, бывшее в московские времена повинностью узкого класса служилых людей, становится теперь повинностью всех слоёв населения. Дворянин петровских времён по-прежнему обладает исключительным правом землевладения, но вследствие указов о единонаследии и о ревизии на него возлагается ответственность перед государством за податную исправность своих крестьян. Дворянство обязано для подготовки к службе учиться.

Пётр разрушил прежнюю замкнутость служилого класса, открыв путём выслуги через Табель о рангах доступ в среду шляхетства людям других сословий. С другой стороны, законом о единонаследии он открыл выход из дворянства в купцы и духовенство тем, которые хотели этого. Дворянство России становится сословием военно-бюрократическим, права которого создаёт и наследственно определяет государственная служба, а не рождение.

Крестьянство

Реформы Петра изменили положение крестьян. Из разных категорий крестьян, не находившихся в крепостной зависимости от помещиков или церкви (черносошные крестьяне севера, нерусские народности и т. п.), была сформирована новая единая категория государственных крестьян - лично свободных, но плативших оброк государству. Мнение, что данная мера «уничтожила остатки свободного крестьянства» неверно, так как группы населения, составившие государственных крестьян, в допетровский период не рассматривались как свободные - они были прикреплены к земле (Соборное уложение 1649 года) и могли быть пожалованы царём частным лицам и церкви в качестве крепостных.

Гос. крестьяне в XVIII веке обладали правами лично свободных людей (могли владеть собственностью, выступать в суде в качестве одной из сторон, выбирать представителей в сословные органы и т. п.), но были ограничены в передвижении и могли быть (до начала XIX века, когда данная категория окончательно утверждается в качестве свободных людей) переведены монархом в разряд крепостных.

Законодательные акты, касавшиеся собственно крепостного крестьянства, носили противоречивый характер. Так, было ограничено вмешательство помещиков в заключение браков крепостных (указ 1724 года), запрещено выставлять крепостных вместо себя ответчиками на суде и держать их на правеже за долги владельца. Также была подтверждена норма о передаче в опеку имений помещиков разорявших своих крестьян, а крестьянам предоставлена возможность записываться в солдаты, что освобождало их от крепостной зависимости (указом имп. Елизаветы 2 июля 1742 года крестьяне лишились этой возможности).

В то же время были значительно ужесточены меры против беглых крестьян, большие массы дворцовых крестьян розданы частным лицам, помещикам было разрешено отдавать крепостных в рекруты. Обложение холопов (то есть личной прислуги без земли) подушной податью привело к слиянию холопов с крепостными крестьянами. Церковные крестьяне были подчинены монастырскому приказу и выведены из-под власти монастырей.

При Петре создалась новая категория зависимых земледельцев - крестьян, приписанных к мануфактурам. Эти крестьяне в XVIII веке получили название посессионных. Указом 1721 года было разрешено дворянам и купцам-фабрикантам покупать крестьян к мануфактурам для работы на них. Купленные к фабрике крестьяне не считались собственностью её владельцев, а были прикреплены к производству, так что владелец фабрики не мог ни продавать, ни закладывать крестьян отдельно от мануфактуры. Посессионные крестьяне получали фиксированное жалование и выполняли фиксированный объём работ.

Важной для крестьянства мерой Петра был указ 11 мая 1721 г, вводивший в практику жатвы хлеба литовскую косу, вместо традиционно употреблявшегося в России серпа. Для распространения этого новшества по губерниям было разосланы образцы «литовок», вместе с инструкторами из немецких и латышских крестьян. Так как коса давала десятикратную экономию труда при жатве, то данное нововведение за короткий срок получило широкое распространение, и стало частью обычного крестьянского хозяйства. Другие меры Петра по развитию сельского хозяйства, включали распространение среди землевладельцев новых пород скота - голландских коров, мериносных овец из Испании, создание конских заводов. На южных окраинах страны были предприняты меры по насаждению виноградников и плантаций тутовых деревьев.

Городское население

Социальная политика Петра Великого, касавшаяся городского населения, преследовала обеспечение уплаты подушной подати. Для этого население делилось на две категории: регулярных (промышленники, купцы, ремесленники цехов) и нерегулярных граждан (всех остальных). Отличие городского регулярного обывателя конца царствования Петра от нерегулярного заключалось в том, что регулярный гражданин участвовал в городском управлении путём избрания членов магистрата, был записан в гильдию и цех или нёс денежную повинность в доле, падавшей на него по общественной раскладке.

В 1722 году появились ремесленные цехи по западноевропейскому образцу. Основной целью их создания стало объединение разрозненных ремесленных мастеров для производства продукции, необходимой армии. Однако цеховая структура на Руси не прижилась.

В период правления Петра изменилась система управления городами. Назначаемые царем воеводы были заменены выборными Городскими магистратами, подчинённые Главному магистрату. Эти меры означали появление городского самоуправления.

Преобразования в сфере культуры

Пётр I изменил начало летоисчисления с так называемой византийской эры («от сотворения Адама») на «от Рождества Христова». 7208 год по византийской эре стал 1700 годом от Рождества Христова. Однако эта реформа не затронула юлианский календарь как таковой - изменились только номера годов.

После возвращения из Великого посольства Пётр I повёл борьбу с внешними проявлениями устаревшего образа жизни (наиболее известен запрет на бороды), но не менее обращал внимание на приобщение дворянства к образованию и светской европеизированной культуре. Стали появляться светские учебные заведения, основана первая русская газета, появляются переводы многих книг на русский. Успех по службе Пётр поставил для дворян в зависимость от образования.

При Петре в 1703 появилась первая книга на русском языке с арабскими цифрами. До того числа обозначались буквами с титлами (волнообразными линиями). В 1710 Пётр утвердил новый алфавит с упрощённым начертанием букв (церковнославянский шрифт остался для печатания церковной литературы), две буквы "кси" и "пси" были исключены. Петром созданы новые типографии, в которых за 1700-1725 напечатано 1312 наименований книг (в два раза больше, чем за всю предыдущую историю русского книгопечатания). Благодаря подъему книгопечатания потребление бумаги выросло с 4-8 тысяч листов в конце XVII века, до 50 тысяч листов в 1719 году. Произошли изменения в русском языке, в который вошли 4.5 тысячи новых слов, заимствованых из европейских языков.

В 1724 Пётр утвердил устав организуемой Академии наук (открылась в 1725 после его смерти).

Особое значение имело строительство каменного Петербурга, в котором принимали участие иностранные архитекторы и которое осуществлялось по разработанному царём плану. Им создавалась новая городская среда с незнакомыми прежде формами быта и времяпрепровождения (театр, маскарады). Изменилось внутреннее убранство домов, уклад жизни, состав питания и пр.

Специальным указом царя в 1718 были введены ассамблеи, представлявшие новую для России форму общения между людьми. На ассамблеях дворяне танцевали и свободно общались, в отличие от прежних застолий и пиров. Таким образом знатные женщины смогли впервые приобщиться к культурному досугу и общественной жизни.

Реформы, проведённые Петром I, затронули не только политику, экономику, но также искусство. Петр приглашал иностранных художников в Россию и одновременно посылал талантливых молодых людей обучаться «художествам» за границу, в основном в Голландию и Италию. Во второй четверти XVIII в. «петровские пенсионеры» стали возвращаться в Россию, привозя с собой новый художественный опыт и приобретённое мастерство.

Постепенно в правящей среде складывалась иная система ценностей, мировосприятия, эстетических представлений.

Образование

Петр ясно сознавал необходимость просвещения, и предпринял с этой целью ряд решительных мер.

14 января 1700 года в Москве была открыта школа математических и навигационных наук. В 1701-1721 были открыты артиллерийская, инженерная и медицинская школы в Москве, инженерная школа и морская академия в Петербурге, горные школы при Олонецких и Уральских заводах. В 1705 была открыта первая в России гимназия. Целям массового образования должны были служить созданные указом 1714 года цифирные школы в провинциальных городах, призванные «детей всякого чина учить грамоте, цифири и геометрии ». Предполагалось создать по две такие школы в каждой губернии, где обучение должно было быть бесплатным. Для солдатских детей были открыты гарнизонные школы, для подготовки священников создана сеть духовных школ 1721.

По оценке ганноверца Вебера, за время правления Петра несколько тысяч россиян были отправлены учиться за границу.

Указами Петра было введено обязательное обучение дворян и духовенства, но аналогичная мера для городского населения встретила яростное сопротивление и была отменена. Попытка Петра создать всесословную начальную школу не удалась (создание сети школ после его смерти прекратилось, большинство цифирных школ при его преемниках были перепрофилированы в сословные школы для подготовки духовенства), но тем не менее в его царствование были заложены основы для распространения образования в России.

Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. отразилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений. Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 1760-м гг. переживала известный кризис. Коллегии обросли множеством структурных частей - экспедиции, департаменты, конторы, канцелярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность государственного аппарата, особенно, в условиях, когда в управлении страной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип руководства, повышалась роль отдельного чиновника.

Общее число коллегий в 1725-1775 гг. то сокращалось, то возрастало. При этом положение трех коллегий - Военной, Адмиралтейской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью - Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.

Коллегия Иностранных дел (учреждена в 1717 г.) также как и ее предшественник - Посольский приказ - была главным и наиболее престижным государственным учреждением России XVIII в. К этому времени установились дипломатические отношения с большей частью европейских государств, где были открыты русские миссии. Коллегия ведала организацией сношений с иностранными государствами, выдачей иностранных паспортов, почтовыми делами и управлением Украиной. Для решения этих задач требовались высококвалифицированные и высокообразованные кадры. Чиновники коллегии, получившие светское образование и в большинстве своем окончившие академическую гимназию или Московский университет, разительно отличались от других служащих, являлись образцом государственных чиновников

ГЛАВА 1. История развития коллегиальной системы управления в России

В средние века, в период правления на Руси Ивана III (1462 - 1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению. Были созданы Приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Счетный. Приказы-службы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление.

В 1512 году создается Казенный Приказ (Двор). А в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение - Казна, появилась должность казначея - хранителя великокняжеской казны и архива. Вместе с тем, системной организации государственных финансов до Петра I не существовало1.

В XVII веке охрана финансовых интересов государства, его Казны регламентировалась Соборным Уложением 1649 года. Первым известным общегосударственным бюджетом явилась роспись доходов и расходов за 1679 - 1680 годы на сумму 1220,4 тыс. рублей.

В период царствования Петра I (1682 - 1725 гг.) старые Приказы (приложение 1) не вошли в противоречие с требованиями его реформ. Но к тому времени они обветшали, система была сложной и запутанной, единых правил составления смет не существовало, итоговый бюджетный баланс не подводился, контроль исполнения отсутствовал. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских государствах.

Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на Руси - Сенат - из 9 человек, куда вошли умные и преданные ему люди. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711 г.

В 1717 - 1718 гг. вместо прежних Приказов было создано 12 коллегий, половина из которых имела финансово-экономический характер. С финансовой точки зрения, самыми важными из них были три: камер-коллегия, ведавшая государственными доходами и имуществом; штатс-контор-коллегия, ведавшая государственными расходами; и ревизион-коллегия, наблюдавшая за исполнением смет по доходам и расходам. Высшим органом финансового управления в стране стал Сенат.

В 1722 г. была утверждена должность Генерал-прокурора, который становился представителем верховной власти и государства перед Сенатом. Обновление центральных управлений вело к новому переустройству территориальных органов. За образец взяли шведскую структуру управления, которую попытались совместить с русскими обычаями. В результате этого переустройства всю страну разделили на 11 губерний. Те, в свою очередь, делились на 45 провинций, во главе которых стояли воеводы.

Контроль поступления доходов на местах осуществляли воеводы, но непосредственный контроль возлагался на надзирателей сборов, или камериров, под начальством Камер-коллегии. Одновременно в ведении Штатс-контор-коллегии утверждается должность рентмейстера, или казначея. Казначей принимал поступающие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или “рентарея”, состояло при губернской канцелярии, а в столице деньги поступали в главную Казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению. Реформа, таким образом, вместо прежней приказной системы, ввела новую - коллегиальную систему управления.

Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму (нечеткость функций, параллелизм в работе, несовершенство делопроизводства, волокита, произвол администраций и др.). Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным. Нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

Структура коллегии: присутствие, президент (вел заседание), вице-президент, 4--5 советников, 4 асессора. Имелась канцелярия коллегии, в которую входили секретарь, нотариус, регистратор, архивариус, переводчик, писцы. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей -- местный аппарат. С 1720 г. для коллегий был введен единый «Генеральный регламент» (156 глав).

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили «доношениями». Коллегиям предо ставлялось право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность (приложение 2).

1.2 Система коллегий, как завершающий процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессом дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине VII в исчезают остатки феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие как Боярская Дума и Приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры проделали значительную эволюцию. Боярская Дума, из органа устанавливающего, превращается в контрольный орган, наблюдающий за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

Сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления - приказов. В 1677г насчитывалось 60, в 1682г - 53, в 1684 - 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ местных органов приказного управления, - к 1682 году она достигла 300. В конце 18 века было произведено укрупнение/объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из важных бояр или аристократов, это усиливало авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществляющих контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, Сытный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что, несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возрастала: если в 40е годы приказной аппарат составлял приблизительно 1600 человек, то уже в 90-е годы возрос до 4600 человек.

При этом значительно возрастало число младших чиновников, что было связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

Перестройка приказной системы управления произошла в 1718-1720 гг. Большинство приказов было ликвидировано, а на их месте учреждены новые центральные органы отраслевого управления - коллегии.0

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на 3 этапа:

1. 1699-1710 г.г. -- характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа.

2. 1710-1719 г.г. - ликвидация центральных прежних органов власти и управления, создание новой столицы. Сената, проведение первой областной реформ.

3. 1719-1725 г.г. - образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы центрального управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711 году как чрезвычайный орган во время нахождения Петра в военном походе. Реформа 1722 года превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями)1.

В 1689 году был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов, Преображенский приказ.

В конце 1717 года началась складываться система коллегий: назначены сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы.

Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 года начать производство дел новым порядком. Уже в декабре 1718 года был принят реестр коллегий:

1. Иностранных дел.

2. Казенных сборов.

3. Юстиции.

4. Ревизионная (бюджетная).

5. Военная.

6. Адмиралтейская.

7. Коммерция (торговля).

8. Штат-контора (ведение государственных расходов).

9. Берг-коллегии и мануфактур коллегии (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 году была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в 1722 году из единой Берг-коллегии и мануфактур коллегии выделилась мануфактур-коллегия, на которой кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи экономической политики и финансирования. За берг-коллегией остались функции горной добычи и горного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г.), объединявший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

Таким образом, создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

1.3 Коммерц-коллегия, как вид коллегиального управления

Утверждение абсолютизма в первой четверти XVIII в. сопровождалось созданием новой централизованной системы государственного управления1. В ее центральном звене было организовано несколько коллегий, в ведении которых сосредоточивалось управление экономической жизнью страны. Уже в самых ранних планах создания коллегий в России неизменно присутствует мысль о необходимости организации специализированного в области торговли, главным образом внешней, центрального учреждения. В дальнейшем при всех структурных перестройках государственного управления, слиянии и даже ликвидации некоторых из экономических ведомств Коммерц-коллегия неизменно продолжала свою деятельность. Это указывает на особую роль, отводимую ей в осуществлении экономической политики правительства, на протяжении всего XVIII в. пронизанной идеями меркантилизма. Одним из орудий осуществления этих идей стала Коммерц-коллегия (1717-1802 гг.).

Коммерц-коллегия, подобно другим коллегиям, являлась распорядительным и исполнительным органом управления в обозначенной для нее сфере, что определило главное место в ее деятельности организационно-управленческой функции. Как свидетельствуют протоколы заседаний Коммерц-коллегии, надзор за внешней торговлей предполагал регулярный сбор ведомостей о товарах российских и иностранных купцов, числе приходящих и отходящих кораблей, размере пошлинных сборов. Коммерц-коллегию интересовали сведения о влиянии очередного таможенного тарифа на объем торговых оборотов и размер пошлин. Особое внимание коллегии было обращено на работу портовых и пограничных таможен, организацию сбора внешнеторговых пошлин как важного источника денежных поступлений казны. Эта сфера деятельности включала назначение служителей таможен, разработку инструкций для них, организацию бракования товаров, определение мест причаливания барок с товарами, порядка их выгрузки и загрузки, строительство гостиных дворов и других торговых сооружений, складов, пристаней и гаваней. Задача поиска средств увеличения государственных сборов и прибылей была прямо сформулирована в регламенте Коммерц-коллегии 1724 г. Это наложило сильный отпечаток на характер всей деятельности коллегии, определив сугубо фискальный подход к оценке осуществляемых ею мероприятий. Загруженность и ориентация всей работы Коммерц-коллегии, как, впрочем, и других центральных учреждений, на текущие дела, сосредоточенность внимания на четко очерченном, но ограниченном круге вопросов, фискальная заданность и бюрократический характер деятельности делали ее непригодной для подготовки крупных вопросов торговой политики.

Разработка многих экономических мероприятий, как и законоположений общего характера, осуществлялась в разнообразных комиссиях, специально создаваемых для этого. Им принадлежало важное место в государственной структуре России XVIII в. К примеру, только за 30-е годы было создано почти 40 комиссий (31 центральная и 8 губернских). Они существовали наряду со сложившейся коллегиальной системой управления. Одна из них - Комиссия о коммерции - занималась вопросами торговли и положения купечества. На протяжении XVIII в. существовало три Комиссии о коммерции. Первая была учреждена в 1727 г. и активно работала в конце 20-х - начале 30-х годов. Вторая просуществовала недолго - с 1760 по 1762 г. Наконец, с декабря 1763 г. по 1796 г. действовала третья по счету Комиссия о коммерции.

Если в 20-х годах XVIII в. авторами предложения о создании Комиссии о коммерции были члены Верховного тайного совета (А.Д. Меншиков, А.И. Остерман и др.), в ведении которого находилась внутренняя и внешняя политика государства, а в конце 50-х годов вопрос об ее учреждении был выдвинут сенатором П.И. Шуваловым, определявшим внутреннюю политику абсолютизма середины столетия, то разработкой проектов инструкций для третьей Комиссии о коммерции занимался статс-секретарь Екатерины II Г. Теплов, пользовавшийся особым влиянием в правительстве. Уже эти факты свидетельствуют о неизменности того исключительного места, которое отводилось коммерции, и в первую очередь внешней торговле, при разработке экономического курса политики правительства.

Представительным был состав членов комиссии о коммерции, включавший видных государственных деятелей. В их числе: А.И. Остерман, A.M. Черкасский, И.Г. Чернышев, Я.П. Шаховской, Э. Миних, Г.Н. Теплов, А.Р. Воронцов и др. В состав комиссии 1760 - 1762 г.г., помимо чиновников различных учреждений, были включены представители торгово-промышленного мира, составившие почти половину членов ее присутствия (московские купцы и фабриканты Б. Струговщиков и М. Ситников, Тульский -Л. Лугинин, Ярославский - И. Затрапезный, Тобольский - Г. Шевырин). Это был не единственный случай. На сочетании в своем составе правительственных чиновников и купцов базировалась работа Комиссии о монетном деле (1730-1731 г.г.), Комиссии о пошлинах (1754 - 1760 г.г.), Уложенной комиссии 1750 - 1760-х годов.

Объединение в составе комиссий о коммерции (особенно первой и третьей) высокопоставленных чиновников позволяло им играть активную роль в определении задач торговой политики. Наибольший вес имело третья по счету комиссия, учрежденная уже не при Сенате, как вторая, или при Коммерц-коллегии, как первая комиссия, а при императорском дворе, что выводило ее из-под прямого контроля Сената. В то же время все подобные комиссии были совещательными органами, и их рекомендации не были обязательными для правительства.

Как совещательный орган комиссии о коммерции непосредственно участвовали в законотворчестве правительства, подготавливая законодательное решение того или иного вопроса, выступая нередко с инициативой в его постановке. Причем сами эти вопросы охватывали сферы деятельности различных экономических коллегий (Коммерц- и Мануфактур, Камер-коллегий, Главного магистрата).

При разработке нормативных актов комиссии о коммерции, во-первых, обращались к предшествующему законодательству, по данному вопросу; во-вторых, привлекали иностранные образцы, аналогичные разрабатываемому документу (уставы, регламенты и пр.); в-третьих, призывали имеющих знатные торги российских и иностранных купцов к обсуждению подготавливаемого проекта. Круг их был очерчен верхушкой московского и петербургского купечества, в него входили также иногородние купцы, тесно связанные с поставкой товаров в Петербург и их заморским отпуском.

Таким образом, особое место Коммерц-коллегии в ряду государственных учреждений, осуществлявших экономическую политику абсолютизма, длительность существования и неоднократное воссоздание комиссий о коммерции свидетельствуют, о стремлении государственной власти к активному воздействию на развитие торговли, о неизменности внешнеторговой ориентации экономического курса политики правительства на протяжении XVIII в.

ГЛАВА 2. Образование и развитие абсолютной монархии в России (конец XVII - XVIII)

2.1 Переход к абсолютизму в России

Это было время бурных изменений в российском обществе, государстве, правовой системе, вызвавшее противоречивые чувства как у участников событий, так и у историков. Переход к абсолютизму - явление, разумеется, не одномоментное. Это определенный процесс, занимающий во времени какой-то отрезок.

С вопросом о времени возникновения абсолютизма связана проблема его сущности. В литературе наличествует противопоставление самодержавия абсолютизму. Под самодержавием понимают внешнюю независимость монарха, например от Орды, его суверенность, а абсолютизм сводят к внутреннему полновластию, к господству над подданными. Черепнин Л.В. Указ. Соч. С. 177 В.И. Ленин считал термины “абсолютизм”, “самодержавие”, “неограниченная монархия” синонимами Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 4. С. 251..

В. И. Ленин действительно различал самодержавие в тот или иной век. Различая самодержавие на разных этапах его развития, В.И. Ленин не проводил различия между самодержавием и абсолютизмом.

Возникновение абсолютизма - явление закономерное, имеющее свои объективные предпосылки. Разумеется, что переход к абсолютизму определяется в первую очередь социально - экономическими причинами. Однако спорен вопрос об уровне и характере экономического развития, социально - экономических противоречий, которые обуславливают это явление. Думается, что решающую роль в процессе становления абсолютизма в России играла не внутриклассовая борьба и даже не борьба между эксплуататорскими классами. Важнейшей предпосылкой становления самодержавия было классовое сопротивление окончательно закрепощенных крестьян, необходимость для феодалов создать крепкую власть, способную держать в узде восстающее крестьянство. Большое значение крестьянского движения как предпосылки установления абсолютизма не является уникальной особенностью России. Этот фактор сыграл заметную роль, например, и при переходе к абсолютизму в Англии и Германии1. Фактором, ускорившим процесс перехода к абсолютизму, была также военная опасность со стороны соседних государств. Россией не были еще решены некоторые важные исторические задачи: не воссоединены все украинские земли, нужно было пробиться к морям и т.д. Характерно, что из 35 лет царствования Петра I только около года сохранялось состояние полного мира2.

Во второй половине XVII в. не только возникла необходимость, но и сложилась возможность установления абсолютной монархии. Вместо своевольного дворянского ополчения было создано постоянное войско.

Царь получил независимые источники дохода в виде ясака и винной монополии. Развитие приказной системы подготовило армию чиновничества. Необходимость в сословно - представительных органах отпала, и они были отброшены. Это означало, что монарх освободился от всяких пут, что его власть стала неограниченной, абсолютной.

2.2 Государственный механизм

При Петре I был учрежден Сенат, который выполнял функции высшего законосовещательного, административного и судебного органа, порой заменявшего и особу императора. Однако при Екатерине I положение Сената меняется. В феврале 1726 г. Был создан Верховный тайный совет, оттеснивший Сенат. Если при Петре он подчинялся непосредственно императору, то теперь между Сенатом и императрицей вставал Верховный тайный совет. Сенат отказался в подчиненном положении Принижение значения Сената, было предрешено уже в указе о создании Верховного тайного совета. Особо важные дела указ предписывал передавать из Сената не императрице, а в Совет. Из его подчинения выводились Военная и Морская коллегии. Было решено впредь именовать его не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и состав Сената. Его члены - приближенные императрицы, представители новой петровской знати, вошедшие в Верховный тайный совет, выходили из состава Сената и заменялись менее значительными лицами. 12 февраля 1726 г. Сенату был оглашен указ, присланный из Верховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенат должен писать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы.

В документе были установлены новые ограничения прав Сената. Итогом, закрепившим новое положение Сената, явился указ 7 марта 1726г. ,О должности Сената"". Этот указ был первой исторической ступенью, изменившей значение Сената.

При Петре I были существенно преобразованы органы центрального управления. На смену сложной и запутанной системе приказов пришла новая, четкая система коллегий. Они стали первыми органами отраслевого управления. Каждая из коллегий должна была ведать четко определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами, государственными доходами и т. д. Вместе с органами центрального управления претерпела изменения и система местного управления. Изменив административно-территориальное деление, Петр I поставил во главе новых административных единиц и новых должностных лиц. Во главе губерний были поставлены губернаторы.

Они обладали весьма широким кругом прав и подчинялись непосредственно Сенату и коллегиям. При губернаторе состояла ландратская коллегия в качестве совещательного органа.

С переходом к абсолютизму важные реформы проводятся и в сфере управления городами. В 1699 г. Петр I учредил новые органы - Бурмистрскую палату, или Ратушу, в Москве, а в других городах - земские избы. Реформа означала, что впервые в истории Русского государства городское управление выделилось из общего местного управления, причем бюрократический принцип сочетался с принципом самоуправления.

Более широкие функции получило городское управление с изданием в 1719 г. Регламента Коммерц-коллегии и особенно Устава Главного магистрата 1721 г., а также инструкции городовым магистратом 1724 г.

Новые условия экономики, обострение классовой борьбы требовали и соответствующего приспособления судебных органов. В их устройстве происходят важные изменения. Прежде всего, необходимо отметить, что в этот период зарождается и развивается отделение суда от администрации.

Создав органы, которые специально занимались судебными делами, Петр сохранил все же некоторые судебные функции за административными органами. Например, суд по земельным делам принадлежит Вотчинной коллегии, преступления против финансовых прав государства рассматривала Камер-коллегия. Учрежденные Петром надворные и нижние суды действовали под надзором губернаторов и воевод, т.е. подчинялись администрации.

Екатерина II более последовательно, чем Петр, провела и отделение суда от администрации. Вместе с тем учрежденные ей судебные органы были устроены по подчеркнуто сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные - для горожан, отдельные - для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежат вотчинной юрисдикции, как закупы во времена Русской Правды.

Каждый из учрежденных Екатериной сословных судов имел две ступени. Для дворян был учрежден уездный суд как суд первой инстанции и верхний земский - суд второй ступени, он был один на всю губернию. Для мещан - соответственно городской и губернский магистраты. Для свободных крестьян - нижняя расправа в уезде и верхняя - в губернии. Кроме этих судов, Екатерина II учредила еще в каждой губернии по одному совестному суду. Само собой разумеется, что в компетенцию этих судов входили лишь малозначительные уголовные и гражданские дела.

Высшей инстанцией для всех судебных органов губернии Екатерина сделала две палаты - гражданского и уголовного суда. А высшим судебным органом стал Сенат. В данный период развиваются и специальные органы борьбы с политическими преступлениями. Наиболее известен из них петровский Преображенский приказ. Позднее его функции выполняла Тайная канцелярия.

При Петре I была создана и прокуратура. Он учредил должность генерал-прокурора при Сенате и прокуроров при коллегиях и надворных судах.

Громадные размеры крестьянских волнений в XVIII в. требовали значительной вооруженной силы для их подавления. Вместе с тем активная внешняя политика российских императоров тоже заставляла укреплять вооруженные силы. В этих целях проводятся реформы военного устройства государства. Основной чертой военной реформы, проведенной Петром I , явилось создание регулярной армии. Постоянные войска существовали и до Петра. Они выступали в форме стрелецких полков и наемников. Однако эти войска были далеки от совершенства.

Петр I впервые ввел новый принцип формирования войск - рекрутский набор. В Западной Европе этот принцип был введен лишь сто лет спустя. Солдаты полностью отрывались от мирной жизни и целиком отдавались военной службе.

Военное могущество России обусловило и ее дипломатические успехи, осуществление внешней функции мирными способами. При Петре I существенно совершенствуется организация внешних сношений. Впервые Россия учреждает постоянные дипломатические представительства в европейских государствах, притом не только сопредельных. Впервые также русский царь лично подписывает международные договоры.

Развитие государственного аппарата при абсолютизме, многочисленные войны требовали громадных средств. В силу этого способы выжимания денег из населения совершенствуются. Важным моментом явилась замена подворного налога подушным. В результате этой реформы налоговый пресс на крестьянство усилился.

При Петре I была создана и Духовная коллегия, названная затем Синодом и подчиненная Сенату. Она стала государственным органом управления церковью. При преемниках Петра Великого статус и экономическое положение церкви неоднократно менялись в ту или другую сторону, но при Екатерине II церковь была полностью поставлена под контроль государства, стала, по существу, государственным органом, а ее имущество было отобрано в пользу казны. Все церковные иерархи были посажены на государственное жалованье, которое платилось из доходов от бывших церковных имуществ. На это тратилось примерно треть доходов, а больше половины их просто шло в казну. Для заведования церковными землями и крестьянами была создана Коллегия экономии, а крестьяне стали именоваться экономическими. Екатерина II и Павел I не стеснялись раздавать часть бывших церковных земель своим приближенным. В конце XVIII в. одновременно с губернской реформой был пересмотрен состав епархий, при этом территория епархии стала совпадать с губернской1.

Заключение

С середины XVII в. сословно-представительная монархия перерастает в абсолютную, это отражает вступление феодализма в новую стадию. В эпоху позднего феодализма классовое деление общества оформляется как сословное. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма.

Переход к абсолютизму характеризуется заметными изменениями в государственном механизме. Отмирают и упраздняются сословно-представительные органы, создается сложная, разветвленная, дорогостоящая система органов, наполненных чиновниками - дворянами.

Создание министерств, как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Следует отметить, что уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 г.г.) и Петре II (1727-1730 г.г.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 г.г.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу ХIХ века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников, как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен, даже не считаться с правами дворянства. Он отменил многие положения Жалованной грамоты российскому дворянству, в том числе известный 15 пункт этой грамоты, запрещавший подвергать дворян телесным наказаниям.

Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.

8 сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. “Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим обо всех делах, которые в них производятся”.

Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.

К началу XIX в. введенная Петром I коллегиальная система управления находилась в состоянии полного развала и нуждалась в срочной реформе. Поэтому в 1802 году вместо прежних 12 коллегий было создано 8 министерств. Однако реформа оказалась неудачной, так как функции и структура министерств не были определены. Поэтому в 1810-1811 г.г. принципы, положенные в ее основу, была скорректированы. С этого времени делами каждого министерства ведал специально назначаемый и ответственный лично перед императором министр. Все крупные отрасли управления были выделены в самостоятельнее министерства с единообразной внутренней и структурой и принципами ведения дел, кроме того, были определены взаимоотношения министерств с другими органами власти.

Высшим административным органом страны стал возникший в 1802 году Кабинет министров, реально представлявший собой место совещания императора с наиболее доверенными высшими чиновниками. Органом, объединяющим и координирующим деятельность министерств, Кабинет министров так и не стал. Эти функции сохранил за собой император как глава исполнительной, законодательной и судебной власти в стране.

Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству.

В ходе проделанной курсовой работы были изучены аспекты развития коллегиального управления, его актуальность, а также этапы проводимых реформ высшими органами власти и формирование ими системы коллегий. Были выделены и изучены основные виды коллегиального управления и на примере коммерц-коллегии были подробно рассмотрены принцип и устройство, как наиболее главного и распространенного вида управления. Был рассмотрен процесс перехода к абсолютизму в России, как время бурных изменений в государственном управлении и правовой системе. Очень подробно была изучена реформа государственного устройства, проводимая Петром I и Екатериной II, т.к. эти реформы характеризуют наиболее важные изменения в процессе управления и развития государственного строя.

1.1 Предпосылки возникновения и развития коллегиального управления

В средние века, в период правления на Руси Ивана III (1462 – 1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению. Были созданы Приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Счетный. Приказы-службы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление.

В 1512 году создается Казенный Приказ (Двор). А в 1558 году было образовано первое государственное экономическое учреждение – Казна, появилась должность казначея - хранителя великок

В сравнении с Северной войной Каспийский поход являлся всего лишь кратковременным эпизодом в истории страны и жизни Петра. Уже после заключения Ништадтского мира царь мог посвятить себя внутренним делам. Ими - мы это наблюдали в предшествующих главах - царь урывками занимался во все годы обучения в "троевременной" школе, но военные заботы мешали тому, чтобы придать этим занятиям планомерный характер. Петр взялся было за "перо" в 1715 году, но его пришлось отложить в сторону - нужда позвала за границу. В отсутствие царя устройство коллегий практически приостановилось.

Над этим фактом стоит призадуматься, он говорит о многом: и о том, какую роль в преобразованиях играло личное участие Петра, и о том, какое значение имели исходившие от него импульсы, чтобы начинания не заглохли в самом зародыше. Но отмеченный факт говорит и о другом: мы видели, что Петра окружала плеяда одаренных людей, высоко им ценимых, однако никто из сподвижников царя не мог соперничать с ним ни по широте взглядов, ни по способностям проникнуть в глубину явления и определить то главное, ухватившись за которое можно было довести начатое дело до благополучного конца.

Будучи исключительно одаренным, Петр отнюдь не руководствовался советом, который был дан еще Ивану Грозному: не держи советников умнее себя. Наоборот, он всюду искал умных людей, но, к великому своему огорчению, находил их очень мало. Петр считал, что среди его сотрудников нет или почти нет фигур, способных осуществить его замыслы, - для этого им не хватало ни знаний, ни опыта, ни умения учитывать традиции и особенности русского общества. Именно исходя из посылки о слабой политической и юридической подготовке своих непосредственных соратников, Петр обращался с ними как со школярами, предупреждал о недопустимости слепого копирования шведских уставов и регламентов: "которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства несходны, и оные ставить по своему рассуждению". Он требует, чтобы они ознакомились с трактатом популярного юриста XVII века Самуила Пуфендорфа, перевод которого он, по свидетельству современника, расхваливал повсюду, где к тому представлялась возможность: "при собраниях сенаторов, и в собственных своих палатах, и на ассамблеях в домах сенаторских". "Троевременная" школа была прежде всего школой овладения военно-морскими знаниями. Теперь пришел черед овладевать знаниями и опытом государственного строительства и управления.

Дело, однако, было не только в недостаточной подготовленности соратников, но и в характере царя - его обыкновении влезать самому во все мелочи, в результате чего подавлялась инициатива его ближайших помощников. Личное управление оборачивалось безынициативностью - соратники ждали по каждому поводу указаний и повелений. Эту особенность петровского правления Пушкин выразил в словах: "Все дрожало, все безмолвно повиновалось".

Учреждение Петром 1 новой системы центральных учреждений

О своем намерении вплотную заняться гражданскими делами Петр объявил в 1718 году. В составленном им указе он писал, что несмотря на "свои несносные труды в сей тяжкой войне", он находил время для обучения людей военному делу и составления "Устава воинского". Войско приведено в "добрый порядок", плоды этого доброго порядка известны всем - русская армия сокрушила одну из лучших в Европе. "Ныне, управя оное, и о земском правлении не пренебрег, но трудится и сие в такой же порядок привесть, как и воинское дело".

Одним из средств достижения "доброго порядка" были рационально организованные государственные учреждения. Первые практические шаги в этом направлении Петр предпринял, как было отмечено выше, еще в начале 1712 года, издав указ об организации коллегии для торговли, "чтоб оную в лутчее состояние привесть". Новому учреждению царь дал иностранное название, но оно не вносило ничего нового в принципы организации центрального аппарата. Понадобилось еще несколько лет, чтобы мысль о замене старинных приказов коллегиями приобрела четкую форму. Государственный механизм уподоблялся механизму часов. Именно подобное сравнение подсказал царю известный математик и философ Лейбниц: "Опыт достаточно показал, что государство можно привести в цветущее состояние только посредством учреждения хороших коллегий, ибо как в часах одно колесо приводится в движение другим, так и в великой государственной машине одна коллегия должна приводить в движение другую, и если все устроено с точною соразмеренностыо и гармонией, то стрелка жизни непременно будет показывать стране счастливые часы".

Конструированию Петром новых "часов" предшествовала многолетняя предварительная работа, начавшаяся с изучения опыта государственного строительства в других странах. 30 июня 1712 года царь велит Сенату организовать перевод "прав других государств". Записная книжка царя 1715 года содержит заметку с названиями шести коллегий. К этому же году относится поручение Петра нанять за границей "ученых и в правостях искусных людей для отправления дел в коллегиях". Находившемуся в Копенгагене генералу Павлу Ивановичу Ягужинскому царь предписывает "во всякую коллегию приискать по человеку", при этом предпочтение должно быть отдано нестарым людям, "дабы могли языку обучитца". Ему же царь поручил собрать сведения о структуре центрального аппарата Дании: числе коллегий, штатах, "ибо мы слышим, - рассуждал Петр, - что и шведы от них взяли". Так как Швеция находилась в состоянии войны с Россией, то возможность легальным путем изучить шведские регламенты отсутствовала. Царь поручает послу в Дании Долгорукому снарядить для этой цели в Швецию тайного агента, снабдив его паспортом от датского двора. Задание подыскать правоведов из числа людей, "которые знают по-
словенски", получает посол в Австрии Веселовский. Подписывая указ послу, Петр внес в него собственноручное дополнение: "В сем гораздо постараться, понеже нам гораздо нужно".

Петр видел преимущества новой системы центральных учреждений в том, что президенты коллегий "не такую мочь имеют как старые судьи делали, что хотели". Под старыми судьями подразумевались руководители приказов, единолично решавшие все вопросы. В коллегиях, рассуждал царь, "президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить". Позже мысль о преимуществах коллегий получила дальнейшее развитие. Подчеркивалось, что "истину" легче установить при обсуждении ее многими лицами, а не одним, ибо "что един пе постигнет, то постигнет другой". Такие решения, кроме того, будут иметь больший авторитет. Наконец, "единоличный правитель гнева сильных боится", в то время как коллегия освобождена от подобных опасений.

На коллегии Петр возлагал большие надежды. Они вводились "ради порядочного управления" государственными делами, "поправления полезной юстиции и полиции", "содержания своих морских и сухопутных сил в добром состоянии", для "умножения и приращения коммерции, рудокопных заводов и мануфактур". Царь был тлубоко убежден, что новые учреждения откроют новую эпоху в истории страны.

Создание коллегий Петром 1

Подобных убеждений мы разделить не можем, как, впрочем, не можем отрицать и значения новых учреждений. Петру казалось, что главное их преимущество состояло в ограничении власти президента. В действительности главный положительный результат от введения коллегий достигался тем, что в основе коллегиальной системы лежало четкое разграничение сфер управления и высокая степень централизации. В этом, главным образом, состояло их преимущество по сравнению с громоздкими приказными учреждениями.

Поначалу коллегий было девять. Три из них получили название "первейших", поскольку ведали важнейшими отраслями управления: дипломатией, армией и военно-морским флотом.

Выход России на международную арену сопровождался реорганизацией дипломатической службы. Если в предшествующих столетиях связи с иностранными государствами осуществляли периодически отправляемые за границу посольства, то теперь в важнейших государствах Западной Европы были созданы постоянные дипломатические миссии, а в некоторых из них - консульства для охраны интересов русских купцов. В свою очередь, западноевропейские государства имели при русском дворе послов и резидентов. Коллегия иностранных дел, сменившая Посольский приказ, ведала приемом иностранных послов, руководила работой своих представителей за рубежом. Вводился западноевропейский дипломатический протокол. Во многих случаях русские дипломаты продолжали держаться стародавних представлений о "государевой чести" и прибегали к различным уловкам, чтобы не уронить ее. Даже Петр, менее всего считавшийся с этикетом, полностью не освободился от стародавних традиций. Он, например, принимал иностранных послов стоя и без головного убора с той целью, чтобы не снимать шляпу и не вставать, когда произносился титул иностранного государя. Чтобы не оставлять места около себя иностранному послу, он становился на край помоста под балдахином.

Возглавлял Коллегию иностранных дел опытный дипломат канцлер Головкин, а вице-канцлером Петр назначил Шафирова.

Военная коллегия занималась комплектованием, вооружением, снаряжением и обучением армии. В ее ведении находились также гарнизонные полки. В регулярном сухопутном войске к концу царствования Петра насчитывалось свыше 210 тысяч человек. Кроме того, в нерегулярном войске (украинские и казачьи полки) - 109 тысяч человек. На пост президента Военной коллегии Петр назначил фельдмаршала Меншикова.

Новым учреждением, не имевшим предшественников в XVII веке, являлась Адмиралтейская коллегия. Надобность в этом органе была связана с превращением России в морскую державу и созданием военно-морского флота. В ее ведении находились верфи, военно-морские крепости, она же занималась комплектованием и обучением экипажей кораблей. Возглавлял Адмиралтейскую коллегию генерал-адмирал Апраксин.

Финансами ведали тоже три коллегии. Важнейшая из них - Камер-коллегия - руководила сбором подати, наблюдала за выполнением натуральных повинностей, заключала подряды на поставку вина, продовольствия и т. д.

Перепись населения в Петровские времена

В конце XVII и в первые два десятилетия XVIII века единицей обложения был двор. Испытывая большую нужду в деньгах и рассчитывая на прирост населения, Петр в 1710 году решил провести новую перепись. Результат разочаровал его, ибо, по данным переписи, численность дворов оказалась значительно меньшей, чем была три десятка лет назад. Объяснялось это тем, что помещики объединяли несколько семей родственников, а иногда и чужих друг другу людей в один двор. Уловка не осталась незамеченной. Обер-фискал Нестеров обратился к Петру с доношением, в котором рекомендовал перейти к "поголовщине", сделать единицей обложения не двор, а мужскую душу. В этом случае, писал он, отпадет охота сводить несколько дворов в один, "как преж сего было", а также разгораживать дворы и разрушать ворота.

Петр воспользовался советом и предпринял всеобщую перепись населения. Грандиозная по своим масштабам мера осуществлялась много лет. Перепись началась в 1718 году, причем списки крестьян должны были подавать сами помещики. Прошло несколько лет, а помещики сведений не подавали. Те из дворян, которые представили их, как выяснилось, показали в них не всех крестьян, которыми они владели. Угрозы смертной казнью и конфискацией утаенных душ не оказывали ожидаемого воздействия. В 1721 году был опубликован "последний указ" - "дабы впадшие тою утайкою в погрешение могли все исправиться" и донести об утайке до 1 сентября. Отсрочкой и амнистией помещики воспользоваться не пожелали. Тогда Петр поручает специально созданным канцеляриям, укомплектованным офицерами, проверить поданные помещикам ведомости. Ревизия - с этого времени за переписями утвердилось это название - обнаружила утайку одного миллиона мужских душ.

Более или менее точная цифра подушной переписи стала известна весной 1724 года - среди сельского населения было зарегистрировано 5,4 миллиона мужских душ. Взимаемый с них налог предназначался на содержание сухопутной армии. Каждая мужская душа, будь то грудной младенец или глубокий старик, обязана была ежегодно платить подать в сумме 74 копеек.

Подушная подать

Почему такую неокругленную сумму, скажем, не 70 или 75 копеек, а именно 74? Ответ надо искать в способе ее исчисления: было установлено, что на содержание армии потребуется 4 миллиона рублей в год. Эту сумму разделили на число плательщиков (5,4 миллиона душ) и в итоге получили 74 копейки на каждую душу. Впрочем, подать в таком размере никогда не взималась, так как Екатерина I в связи с вступлением на престол в январе 1725 года уменьшила ее размер на четыре копейки.

Подушная подать должна была заменить все старые сборы. Указ обещал сверх 74 копеек "никаких денежных и хлебных податей и подвод не имать".

Податная реформа, по всеобщему мнению историков, значительно увеличила размер налога с крестьян в пользу государства. Однако отсутствие сопоставимых данных не позволяет установить, насколько или во сколько крат подушное обложение было тяжелее подворного. Доходная часть бюджета государства в 1724 году увеличилась по сравнению с 1680 годом в три раза. Но из этого отнюдь не вытекает, что налоговое бремя давило на крестьян в 1724 году в три раза сильнее, чем в 1680 году.

Рост государственных доходов происходил отчасти за счет естественного прироста населения. Кроме того, за четыре с лишним десятилетия в какой-то мере повысилась производительность труда. Заметнее всего это повышение происходило в ремесле, но особенно в мануфактурной промышленности. Повышалась производительность труда и в земледелии за счет возделывания технических культур и внедрения в хозяйстве орудий труда из железа. Наконец, увеличение доходов являлось следствием включения в число налогоплательщиков новых категорий населения, которые до этого государственных податей не платили (дворовые, гулящие люди и т. д.).

Проведенная перепись населения имела не только фискальное, но и социальное значение. Она включила в сферу феодальной эксплуатации огромную массу сельского населения, ранее не подвергавшегося этой эксплуатации. К ним относились черносошные крестьяне Севера России, пашенные люди Сибири, ясашные люди Среднего Поволжья (чуваши, мордва, черемисы и др.). Раньше с них взыскивали только государственную подать. Податная реформа объединила все эти категории населения в единый разряд государственных крестьян, с которых наравне с помещичьими и монастырскими крестьянами стали взыскивать феодальную повинность.

Подушная подать с городского населения взималась в размере 1 рубля 20 копеек с мужской души.

Податная реформа ярче всего обнажает содержание и направленность социальной политики Петра. Она, кроме того, дает представление об источниках материальных ресурсов, за счет которых производились преобразования: содержание разросшейся регулярной армии и военно-морского флота, а также административного аппарата, строительство дворцов и монументальных правительственных зданий, организация культурно-просветительных и научных учреждений, создание казенной промышленности требовали денег. Финансовое обеспечение преобразований осуществляли крестьяне и горожане.

Другая финансовая коллегия - Штатс-контор-коллегия - ведала государственными расходами, определяла суммы на содержание государственного аппарата, армии и флота, на дипломатию, просвещение и т. д. Возглавлял ее один из ближайших сотрудников Петра, граф Мусип-Пушкин.

Контроль за расходованием средств осуществляла Ревизион-коллегия во главе с князем Долгоруким.

Попечение над легкой промышленностью находилось в ведении Мануфактур-коллегии, над горным делом - Берг-коллегии, внешней торговлей - Коммерц-коллегии. Все три торгово-промышленные коллегии практически не имели предшественников в приказной системе. Президентом Коммерц-коллегии Петр назначил Толстого, Мануфактур-
коллегии - Новосильцева, Берг-коллегии - обрусевшего шотландца Брюса. Это было единственное исключение, когда коллегию возглавлял не русский вельможа, а иностранец. Во всех остальных случаях иностранцы-специалисты назначались либо вице-президентами, либо советниками коллегий. Яков Виллимович Брюс зарекомендовал себя опытным артиллеристом, знатоком горнорудного дела и пользовался особым уважением Петра.

К коллегиям примыкал ряд других центральных учреждений. Среди них особое место занимал Синод.

Еще в 1700 году умер патриарх Адриан. Дальновидный прибыльщик Курбатов тогда же посоветовал Петру "до времени обождать" с избранием нового патриарха, так как от патриаршества, по его мнению, добра никакого не будет. Царя не пришлось долго в этом убеждать. Ему была хорошо известна история борьбы патриарха Никона с его отцом, знал он и взгляды патриарха Адриана относительно роли церкви в государстве: "царство власть имеет только на земле, между людьми... священство же власть имеет и на земле и на небе". Петру, наконец, были известны распространявшиеся среди духовенства слухи о том, что он, Петр, не настоящий царь, что настоящего царя подменили на иностранца еще в годы младенчества.

Вместо патриарха руководить церковными делами Петр призвал митрополита Стефана Яворского, объявленного местоблюстителем патриаршего престола. В лице Яворского Петр не обрел активного сторонника преобразований, но Яворский не оказывал и решительного сопротивления им. Зато другие представители духовенства если не явно, то тайно относились к Петру недоброжелательно, что тоже ему было хорошо известно. "Когда б не монахиня, не монах и не Кикин, Алексей не дерзнул бы на такое зло неслыханное. Ой, бородачи, многому злу корень - старцы и попы. Отец мой имел дело с одним бородачом, а я с тысячами".

Создание Синода в 1721 году

В 1721 году церковь наконец получила свой высший орган - Синод.

Президентом Синода Петр оставил престарелого местоблюстителя патриаршего престола Стефана Яворского, уже неспособного оказывать влияние на работу учреждения, к тому же через год он умер. Фактическим руководителем Синода был его вице-президент Феофан Прокопович - правая рука царя в церковных преобразованиях. Прокопович сочинил регламент Синода - Духовный регламент, а также участвовал в составлении важнейших указов, относившихся к церковным и монастырским делам.

Духовный регламент приравнивал членов Синода к чиновникам прочих светских учреждений. Они, как и все чиновники, приносили присягу на верность государю и обязывались безоговорочно выполнять все его предписания. Церковным иерархам предписывалось "в мирские дела и обряды не входить ни для чего". Церковь, таким образом, была полностью подчинена светской власти. Ради "государственного интереса" нарушалась тайна исповеди. Синодский указ 1722 года в соответствии с устным повелением Петра обязывал всех священников, выяснивших намерение исповедовавшегося совершить "измену или бунт", немедленно доносить об этом властям.

Первоначально все президенты коллегий являлись одновременно и сенаторами. Выходило, что Сенат состоял из президентов коллегий, деятельность которых он должен был направлять и контролировать. С другой стороны, выполнение обязанностей сенатора президентом коллегии отвлекло его от непосредственных забот по делам коллегий. В 1722 году Петр признал, что "сие сначала не осмотри учинено" было, и исправил ошибку, оставив сенаторами лишь президентов трех "первейших" коллегий. Впрочем, реализовать собственный указ царю не удалось. Оказалось, что заполнить вакантные места в Сенате было некем, и спустя несколько месяцев он возвращается к прежнему порядку: "Которые в Сенате из президентов коллегий и уволены для управления своих коллегий, ныне надлежит им, для малолюдства в Сенате, сидеть равно с другими, только два дни меньше в неделе". Здесь Петр встретился с теми же трудностями, которые ему довелось преодолевать на начальном этапе Северной войны: тогда недоставало военных специалистов, теперь он испытывал недостаток в помощниках по гражданским делам.

Контроль за работой госучреждений при Петре 1

С давних времен Петра занимала мысль о контроле за работой государственных учреждений. Поиски форм контроля велись много лет. Мы видели, как поначалу царь пользовался услугами фискалов. Но фискалы выступали всего лишь регистраторами нарушений указов. Они действовали за стенами учреждений и, следовательно, не могли оказывать влияния на их работу. Перед Петром встала задача дополнить негласный контроль контролем явным, бюрократическим в своей основе. В 1715 году Сенат получает указ: "Объявляется Василий Зотов чином генерального ревизора, или надзирателя указов". Главная его задача - следить за своевременным исполнением сенатских указов. Позже эту обязанность стал выполнять обер-секретарь Сената и гвардейские офицеры, действовавшие по поручению царя.

Иностранные наблюдатели единодушно отмечали широкие полномочия таких офицеров, приводивших в трепет не только представителей областной администрации, но и сенаторов. Офицеры стимулировали энергию и исправность воевод тем, что держали их в цепи и в железах немалое время. По свидетельству французского резидента, "царь неоднократно выражал гвардейским офицерам исключительное доверие и поручал комиссиям из них важнейшие государственные дела. Удивительно видеть, что члены Сената встают со своих мест перед поручиком и относятся к нему с подобострастием". Резидент нисколько не преувеличивал. В указе Петра гвардейским офицерам, дежурившим в Сенате, читаем: "Ежели того чинить не будут, то три раза напомянуть. А буде по третьем слове кто не будет чинить, тотчас итить к нам или писать". И далее: "А ежели кто станет бранитца или невежливо поступать, такого арестовать и отвесть в крепость, и нам потом дать знать".

Подобный контроль носил черты чрезвычайности и не мог быть действенным, ибо обер-секретарь находился в подчинении у Сената, а гвардейские офицеры хотя и пользовались большими полномочиями, но вследствие сменяемости через месяц не могли придать своей должности необходимого авторитета. Практика и изучение иностранного опыта подсказали, что такого рода обязанности могло отправлять лишь должностное лицо, наделенное большой властью и не зависимое от контролируемых учреждений. В итоге в 1722 году был создан институт прокуратуры во главе с генерал-прокурором Сената, в подчинении которого должны были находиться прокуроры центральных учреждений. Первым генерал-прокурором Сената Петр назначил Павла Ивановича Ягужинского.

Восемнадцатилетнего сына литовского органиста, переехавшего в Москву, Петр встретил в 1701 году. Он сразу же обратил внимание на живой ум Ягужинского и его умение четко и ясно выражать свои мысли. Ягужинский был зачислен в гвардию, а затем стал денщиком царя и с тех пор постоянно сопровождал его во всех походах и поездках, неоднократно выполнял различные дипломатические поручения. Перед назначением генерал-прокурором Сената Ягужинский имел генеральский чин и большой опыт административной деятельности.

Сохранилось шесть редакций инструкции генерал-прокурору, из них четыре со следами правки и дополнений Петра. Генерал-прокурор, как сказано в указе о его должности, был "оком государевым", которому поручалось "накрепко смотреть, чтобы Сенат свою должность ревностно отправлял". Генерал-прокурору подчинялась сенатская канцелярия, а сам он был независим от Сената и мог быть судим только императором. Задача генерал-прокурора состояла не столько в регистрации нарушений закона, сколько в их предупреждении. Поэтому генерал-прокурору и прокурорам коллегий было предоставлено право вмешиваться в обсуждение того или иного вопроса, указывать на незаконность принятого решения и необходимость его пересмотра. Ему было предоставлено даже право приостанавливать решение Сената. Генерал-прокурор, таким образом, в чиновной иерархии занимал самую верхнюю ступень. Облеченный огромной властью, он должен был пользоваться полнейшим личным доверием царя. Именно таким генерал-прокурором был Ягужинский, человек весьма энергичный и властный, умевший придать этой должности высокий престиж. Петр высоко ценил способности Ягужинского, его прямоту, остроумие и веселый нрав. Рассказывают, что царь однажды велел Ягужинскому написать указ: если кто украдет столько, что на эту сумму можно купить веревку, то будет повешен. Генерал-прокурор возразил: "Мы все воруем, только один более и приметнее, чем другой". Петр расхохотался и отменил приказание.

Организация новых учреждений - лишь половина дела. Коллегии надо было вооружить уставами, регламентами, наставлениями, определявшими каждый шаг чиновника любого ранга. Петр принимает в их составлении живейшее участие. Одни из них он составлял сам, другие тщательно редактировал, вносил дополнения, либо сокращал текст. Этой работой он временами занимался по 14 часов в сутки.

Создание воинского и морского устава в России

Работу над воинским и морским уставами Петр начал еще в 1715 году. "Устав воинский" он закончил в 1716 году, а затем в занятиях над составлением уставов и peгламентов наступил двухлетний перерыв. Возобновление работы над Морским уставом в 1718 году отмечено в записной книжке. Петр сделал для себя заметку, кому поручить группировку пунктов уставов зарубежных стран, а 4 апреля того же года был издан указ. Конону Зотову надлежало из иностранных уставов сделать выписки "о каждой материи". В основу должен был быть положен английский регламент, дополненный текстами соответствующих пунктов из французского, датского, шведского и голландского регламентов. Сохранились черновые наброски плана Морского устава, составленные Петром. В январе 1720 года устав был готов. В предисловии к нему Петр написал, что он составлен "из пяти морских регламентов и к тому довольную часть прибавили, что потребно", и все это, заявил царь, "чрез собственный наш труд учинено и совершено".

Закончив составление Морского устава, Петр наметил программу составления Адмиралтейского регламента, затребовав материалы от учреждений, причастных к подрядам, к заготовке снаряжения для Адмиралтейства, об оплате труда работников и т. д. В январе. - феврале 1721 года он присутствует в Сенате "как до полудня, так и по полудни", где обсуждались Морской устав и Адмиралтейский регламент. В следующем году Петр дважды продолжительное время посвящал Адмиралтейскому регламенту - всю вторую половину февраля и затем в октябре, когда он четыре дня в неделю отводил этой работе. О своем участии в составлении Адмиралтейского регламента Петр с полным на то основанием писал, что он учинен "не повелением токмо, но самым трудом, где не токмо утрами, но вечерами по дважды на день оное делано в разные времена".

Каждая коллегия получила регламент с перечислением прав и обязанностей применительно к находившейся в ее ведении отрасли управления. Регламенты Берг-коллегии и Мануфактур-коллегии, кроме того, устанавливали привилегии промышленникам, чем способствовали развитию крупного производства. Особое место среди регламентов занимал Генеральный регламент. Он определял права и обязанности должностных лиц всех центральных учреждений, начиная от президента коллегии и кончая истопником и служителем, который сидел в прихожей, и когда "в колокольчик позвонят", то должен был "войтить и принять повеление".

О том, какое значение Генеральному регламенту придавал Петр, свидетельствует тщательное его редактирование. Сохранилось 12 редакций документа, шесть из них принадлежит Петру. Он правил стиль, вносил дополнения, включал новые статьи. Особенно много дополнений рукой Петра внесено в статьи Генерального регламента, где определена мера наказания за проступки должностных лиц.

К регламентам примыкает Табель о рангах 1722 года - указ, отразивший рационалистические взгляды царя на служебную годность дворянина. В допетровские времена критерием служебной годности была порода, происхождение. Путь в высшие чины открывался прежде всего потомкам аристократии, что придавало чинам практически наследственный характер. Лишь немногим представителям худородных фамилий удавалось преодолеть этот обычай.

Табель о рангах вводила иерархическую лестницу из 14 чинов, по ступенькам которой должен был взбираться чиновник в зависимости от своих способностей, знаний и усердия.

Установленный Табелью о рангах порядок продвижения по службе обеспечивал представителям неродовитого дворянства быстрое получение высоких чинов. Практически Табель о рангах возвела в закон уже существовавшую практику. Кроме того, она открывала возможности для проникновения в ряды дворянства выходцев из "подлых сословий". Все, кто получил первый офицерский чин на военной или морской службе, становились потомственными дворянами. На гражданской службе потомственное дворянство предоставлялось с восьмого класса (коллежский асессор).

Законотворческая работа Петра не исчерпывается составлением уставов и регламентов. Им были написаны или продиктованы все важнейшие указы, причем текст некоторых из них он переделывал многократно. Личное участие в законотворчестве - тоже особенность Петра как государственного деятеля. Его преемники ограничивались всего лишь санкционированием того или иного указа, подготовленного чиновниками. Петр сам работал над их составлением с таким же усердием и отдачей сил, с каким он осаждал крепости или руководил постройкой и спуском корабля. В качестве примера приведем указ Петра от 17 апреля 1722 года о том, чтобы "никто не дерзал иным образом всякие дела вершить и располагать не против регламентов".

Указ начинался так: "Понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти". Законы объявлялись "фортецией правды", а всех нарушителей их ждала смертная казнь: "и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину впадет".

Над этим указом Петр работал четыре дня - с 14 апреля, когда он сделал первый черновой набросок, до 17 апреля, когда был подписан окончательный вариант, шестой по счету. Первоначальный набросок имел три пункта, в третьей редакции их стало пять, а в окончательной - семь. Царь придавал указу огромное значение и велел его во всех учреждениях, в том числе в Сенате, "иметь на столе, яко зеркало, пред очами судящих".

Обилие распорядительных указов обусловлено верой Петра во всемогущество государственной власти все устраивать и перестраивать по своему усмотрению. Эта цель законодательства Петра отчетливо прослеживается уже в ранних указах. Но тогда их было сравнительно немного, ибо, как говорил Петр, "за настоящею тогда войною недосужное время имели". Теперь, когда Петр располагал большими возможностями, указы, бравшие под бдительный надзор жизнь подданных, потекли непрерывным потоком. Страницы записных книжек свидетельствуют об интенсивном законодательном творчестве царя.

"Весьма имеют наставлены быть те, которые сами не знают".

Мысль, высказанную в этих словах, Петр повторял многократно то в форме лаконичного повеления чиновникам блюсти уставы "яко первое и главное дело", то в виде пространных рассуждений о значении законодательства в жизни государства. Обращаясь к чиновникам, царь писал: "Глава же всему, дабы должность свою и наши указы в памяти имели и до завтра не откладывали, ибо как может государство управлено быть, егда указы действительны не будут, понеже презрение указов ничем рознится с изменою".

Петр непрерывно наставлял не только чиновников, но и все население страны, считая, что каждый шаг подданного должен находиться под бдительным надзором государственной власти. "Наш народ, - писал Петр, - яко дети, неучения ради, которые никогда за азбуку не примутся, когда от мастера (то есть наставника) не приневолены бывают".

Подданных, "яко детей", надлежало наставлять во всем, от их упражнений в хозяйстве до удовлетворения духовных запросов, от рождения до смерти.

Указы Петра 1

В своем месте мы видели, что в самом начале XVIII века царь был озабочен внешним видом подданного: царские указы предписывали брить бороды, одеваться не в длиннополое русское платье, а в короткие европейские кафтаны, носить башмаки. Теперь настал черед для вмешательства государственной власти в хозяйственную жизнь подданного: в 1715 году издается указ, запрещавший обрабатывать юфть дегтем на том основании, что обувь, изготовленная из такой юфти, пропускает воду и расползается в дождливую погоду. Юфть надлежало обрабатывать ворванным салом, указ устанавливал двухгодичный срок для овладения новой технологией, В осенние месяцы того же года с амвонов всех церквей страны много раз читали другой царский указ: вместо узких полотен крестьяне обязаны ткать широкие полотна, пользовавшиеся большим спросом у заграничных покупателей.

Ограничения коснулись и купцов: им царь предписал довольствоваться прибылью, не превышавшей 10 процентов. Жителям Севера, промышлявшим морского зверя, предписывалось в двухлетний срок обзавестись судами современной конструкции, которые должны были заменить традиционные кочи.

Вся страна жала хлеб серпами. Петр нашел, что земледелец достигнет более высокой производительности труда, если будет убирать хлеб косами, и издал на этот счет специальный указ. При обработке пеньки было тоже велено отказаться от традиционных приемов и руководствоваться предписанием государственной власти.

Петр не оставлял подданного без наставлений и в том случае, когда тому нужно было обзавестись жильем. Столичных дворян, владевших более 500 крепостными, он обязал возводить на Васильевском острове только двухэтажные особняки.

Сельским жителям царь предписывал строить дома не ближе 30 саженей друг от друга. В сенях потолки надо было обмазывать глиной, как и в жилых помещениях. В Москве велено покрывать крыши черепицей или гонтом. Приспело время заняться кладкой печи. Здесь тоже категорическое требование: "Чтоб печи делали с фундаменту, а не на полах, чтоб трубы были широки, чтоб человеку пролезть было возможно".

Привлекала внимание царя гигиена подданного, санитарное состояние столичного города. Бани разрешалось топить "по однажды в неделю". Жители Петербурга должны были блюсти чистоту улиц. Указ не ограничился этим общим требованием, он еще и устанавливал время уборки улиц: "утром рано, покамест люди по улице не будут ходить, или в вечеру". Жителям столицы "в неуказные часы по улицам не ходить, а когда бывает нужда, тогда им при себе иметь огонь в фонарях".

Молодые люди достигли возраста, когда надо было жениться или выходить замуж. Указы и здесь не оставляли подданных без наставлений: родителям не разрешалось принуждать детей "к брачному сочетанию без самопроизвольного их желания". В то же время запрещалось вступать в браки дворянским недорослям, которые "ни в какую науку и службу не годятся" и от "которых доброго наследия к государственной пользе надеяться не можно".

Заболевший подданный тоже не мог обойтись, по мнению Петра, без его наставлений. Еще находясь в Пирмонте, царь велел Сенату разыскивать целебные источники в России. Железистая вода была обнаружена близ Петровских заводов. Петру не терпелось ее испытать на себе, и он вместе с супругой в январе 1719 года отправляется на первый в России курорт. А в марте появляется указ с перечислением целительных свойств источника. Его воды "изгоняют различные жестокие болезни, а именно цинготную, ипохондрию, желчь, бессильство желудка, рвоту, понос" и еще с десяток недугов. Обрадованный тем, что появился отечественный Карлсбад и Пирмонт, Петр популяризирует Марциальные воды, но в то же время велит докторам составить "регулы", как ими пользоваться, "дабы непорядочным употреблением оных не был никто своему здоровью повредитель". В иных случаях царь не останавливался перед принудительным лечением. Адмиралу Апраксину он писал: "Галерному мастеру французу доктор весьма велел ехать к водам на Олонец, а он не очень хочет; изволь его неволею выслать".

Под надзором царских указов находилась также и духовная жизнь подданных. Царю стало известно, что многие прихожане нерегулярно посещают церковь, а некоторые из них и не исповедуются. Тут же издается указ, обязывавший всех ходить в церковь в воскресенье и праздничные дни. Специальные указы регламентировали поведение прихожан в церкви: они должны были во время богослужения стоять "в безмолвии" и слушать проповеди "со всяким благоговением". Запрещались в церкви "разглагольствования" и подача челобитных должностным лицам.

Наконец пришло время отправляться подданному в лучший мир. Царские указы не относились безразлично и к судьбе умершего. Где его хоронить? На этот вопрос отвечал указ: "внутри градов не погребать". Исключение допускалось только для "знатных персон". В чем хоронить? В гробах, выдолбленных из толстых сосновых деревьев - запрещалось, равно как запрещалось сколачивать гробы из дубовых досок. Строительный материал для гробов определяли указы: разрешалось использовать доски и стволы деревьев менее ценных пород.

Законодательство Петра отличалось не только регла-ментарным характером, но и публицистической направленностью. Каждый указ, составленный царем, не ограничивался установлением какой-либо нормы, он обязательно убеждал подданного в целесообразности, разумности ее введения.

Петр однажды записал афоризм, вытекающий из его рационалистических взглядов: "Выше всех добродетелей рассуждение, ибо всякая добродетель без разума - пуста". Царь, обращаясь к разуму подданного, считал необходимым прибегать к "рассуждению", мотивируя целесообразность той или иной меры практическими выгодами. Излюбленным словом, чаще всего встречающимся в мотивировочной части петровских указов, были слова "понеже" и "для того". По наличию этих слов можно почти безошибочно установить, что автором указа был Петр.

Почему хлеб надо было убирать косами вместо серпов? Петр разъясняет: "понеже" уборка новым способом выгоднее - "средний работник за десять человек сработает". Почему гонт надо изготовлять из бревен, а не из досок? "Для того", поясняет царь, что из бревна получается 20 - 30 гонтин, а из доски только четыре-пять. Какая нужда заставила приступить к строительству обводного Ладожского канала? Петр и здесь не упустил случая дать объяснение: "Понеже всем известно, какой убыток общенародный есть сему новому месту (то есть Петербургу) от Ладожского озера".

Петр, однако, не уповал на магическую силу своих разъяснений. Более того, царь не верил, что разума его подданного достаточно, чтобы усвоить целесообразность той или иной меры. Недостаток разума должен был компенсировать страх. Всякой новой норме сопутствовало принуждение, причем в России оно, по мнению Петра, было тем более необходимым, что она отставала от передовых стран Западной Европы: к принуждению прибегают даже в таком "заобыклом" государстве, как Голландия, тем паче оно необходимо у нас, "яко у новых людей во всем". "Сами знаете, - делился своими мыслями Петр с одним из сановников, - хотя что добро и надобно, а новое дело, то наши люди без принуждения не сделают". Поэтому почти каждый указ, регламент, инструкция заканчивается угрозой применения наказания.

Причины образования коллегий

Эволюция системы коллегий

Коллегиальное управление имело место вплоть до 1802 года , когда «Манифестом об учреждении министерств » было положено начало более прогрессивной, министерской системе.

Генеральный регламент

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент , утверждённый Петром I 28 февраля 1720 года (утратил значение с изданием Свода законов Российской империи).

Полное название этого нормативного акта: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют» .

Генеральный регламент ввёл систему делопроизводства , получившую название «коллежской» по названию учреждений нового типа - коллегий. Доминирующее значение в этих учреждениях получил коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает » (глава 2 Генерального регламента «О преимуществе коллегий»).

Работа коллегий

Сенат участвовал в назначении президентов и вице-президентов коллегий (при назначении президента учитывалось мнение царя (императора)). Кроме них, в состав новых органов входили: четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус (канцелярский служащий, регистрирующий акты или их составляющий), регистратор , переводчик , подьячие.

Президент был первым лицом в коллегии, но он ничего не мог постановить без согласия членов коллегии. Вице-президент замещал президента во время его отсутствия; обычно же помогал ему в исполнении его обязанностей как председателя коллегии.

Заседания коллегий проходили ежедневно, кроме воскресных и праздничных дней. Начинались они в 6 или 8 часов утра, в зависимости от времени года, и продолжались 5 часов.

Материалы для коллегий готовились в Канцелярии коллегии , откуда передавались в Общее присутствие коллегии , где обсуждались и принимались большинством голосов. Вопросы, по которым в коллегии не удалось принять решение, передавались в Сенат - единственное учреждение, которому коллегии были подчинены.

При каждой коллегии состоял прокурор , обязанностью которого было наблюдать за правильным и безволокитным решением дел в коллегии и исполнением указов как коллегией, так и подчиненными ей структурами.

Центральной фигурой канцелярии становится секретарь . На нем лежала ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформление решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии.

Значение коллегий

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение ведомственных функций, единые нормы деятельности (по Генеральному регламенту) - всё это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

Кроме того, создание коллегий нанесло последний удар по системе местничества , отменённой ещё в 1682 году , но имевшей место неофициально.

Минусы в работе коллегий

Грандиозный замысел Петра I разграничить ведомственные функции и дать каждому чиновнику чёткий план действий, был претворён в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда-то приказы). Так, например, Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии могли выполнять одну и ту же функцию.

Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции - полиция , просвещение , медицина , почта . Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами. Так, Аптекарский приказ , действовавший уже в новой столице - Петербурге , с 1721 года был преобразован в Медицинскую коллегию, а с 1725 года - в Медицинскую канцелярию.

Ссылки

• // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона : В 86 томах (82 т. и 4 доп.). - СПб. , 1890-1907.

Литература

• Исаев И.А.
• Под ред. Титова Ю. П. История государства и права России. - М ., 2006.

Wikimedia Foundation . 2010 .